淺談如何開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目 支出責(zé)任壓降

代喜

2014年財(cái)政部大力推行在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域采取PPP模式，PPP項(xiàng)目“爆火”。2023年多個(gè)省份開(kāi)展了對(duì)PPP項(xiàng)目的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，規(guī)范并清理不合規(guī)的項(xiàng)目，PPP遭遇“寒冬”。2023年11月新機(jī)制出臺(tái)，存量PPP項(xiàng)目“塵埃落地”。中國(guó)的PPP項(xiàng)目經(jīng)歷了快速擴(kuò)張和深度整頓，PPP作為一種創(chuàng)新的政策工具，也確實(shí)為地方政府緩解了巨大的債務(wù)壓力，從一定程度上實(shí)現(xiàn)了“以時(shí)間換空間”的目標(biāo)。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，存量PPP項(xiàng)目的投資額高達(dá)16萬(wàn)億，對(duì)應(yīng)的支出責(zé)任預(yù)估超出25萬(wàn)億，如此龐大規(guī)模的政府付費(fèi)壓力將會(huì)給各地政府帶來(lái)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。在此背景下財(cái)政部2025年出臺(tái)了84號(hào)文，首次提到了“壓降”。那么，如何在保障PPP各參與方利益的前提下實(shí)現(xiàn)壓降就成為了各地的重要課題，筆者在本文中淺析如下：

一、核心原則

PPP項(xiàng)目壓降涉及到的參與方包括社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、政府方。其核心應(yīng)該是以合同約定為基礎(chǔ)，在保障公共服務(wù)供給不受影響的前提下，結(jié)合地方財(cái)政承受能力，與貸款銀行、社會(huì)資本方開(kāi)展協(xié)商談判，重新確定合理融資利率和社會(huì)資本收益率，科學(xué)制定政府支出責(zé)任壓降目標(biāo)。政府方與項(xiàng)目貸款銀行、社會(huì)資本方開(kāi)展協(xié)商談判時(shí)，要統(tǒng)籌考慮相關(guān)企業(yè)、銀行在本地未來(lái)新增項(xiàng)目、新增貸款和利率市場(chǎng)情況，依法合規(guī)、平等協(xié)商，妥善籌措落實(shí)資金，防止公共服務(wù)供給斷檔，切實(shí)保障各方合法權(quán)益。

二、摸底排查

由于之前PPP項(xiàng)目的火爆，各地新增項(xiàng)目較多，PPP存量項(xiàng)目梳理就成為了壓降工作的第一步。各地政府掌握了自己的PPP“家底”，梳理形成了PPP存量項(xiàng)目臺(tái)賬，就可以很好的為地方領(lǐng)導(dǎo)決策提供強(qiáng)有力的支撐。壓降的核心為降低政府付費(fèi)，則政府的重點(diǎn)應(yīng)該放在如何“算賬”，摸底排查應(yīng)該包括項(xiàng)目投資金額、項(xiàng)目類(lèi)型（新建/存量）、合作期限、付費(fèi)模式（政府付費(fèi)/可行性缺口補(bǔ)助/使用者付費(fèi)）、年度支出責(zé)任金額、社會(huì)資本的回報(bào)情況、金融機(jī)構(gòu)的融資利率等基本情況。

三、分類(lèi)施策

（一）已運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目

一是降低項(xiàng)目融資成本。政府方應(yīng)組織項(xiàng)目公司及有關(guān)部門(mén)，結(jié)合財(cái)政收支狀況和項(xiàng)目實(shí)際情況，統(tǒng)籌整合各類(lèi)資源，與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行降低貸款利率談判，調(diào)整還款計(jì)劃、降低利率、展期、建立利率浮動(dòng)機(jī)制，合理優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，降低項(xiàng)目融資成本。二是降低項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本和資本金投資收益。地方政府可以統(tǒng)籌現(xiàn)有資源與社會(huì)資本方進(jìn)行協(xié)商談判，明確下降目標(biāo)，鼓勵(lì)社會(huì)資本采取創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、改善管理手段、拓寬項(xiàng)目收入等方式，最大程度降低政府支出責(zé)任。

（二）在建項(xiàng)目

一是壓降在建項(xiàng)目投資規(guī)模。地方政府根據(jù)可用財(cái)力情況對(duì)所有在建項(xiàng)目重新開(kāi)展財(cái)政承受能力論證，對(duì)投資規(guī)模超過(guò)財(cái)政承受能力的項(xiàng)目，在不影響公共服務(wù)供給質(zhì)量效率的前提下，視情況優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)方案、壓縮投資規(guī)模。二是地方政府根據(jù)地區(qū)發(fā)展需要按照輕重緩急合理排序，優(yōu)先開(kāi)展具有一定收益的項(xiàng)目。三是多渠道壓降在建項(xiàng)目融資、運(yùn)營(yíng)成本。參照已運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目模式，開(kāi)展降低融資、運(yùn)營(yíng)成本工作。同時(shí)按照國(guó)家政策，地方政府還可以申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)債券進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，這樣可以極大的降低項(xiàng)目實(shí)施成本。

（三）不再實(shí)施項(xiàng)目

在實(shí)施過(guò)程中，很多項(xiàng)目已經(jīng)無(wú)法繼續(xù)合作推進(jìn)，但是按照合同約定對(duì)于社會(huì)資本方有投入的項(xiàng)目要給予一定的終止補(bǔ)償。此類(lèi)項(xiàng)目政府方一是要按規(guī)定流程開(kāi)展評(píng)估，并參照評(píng)估結(jié)果與社會(huì)資本方和貸款銀行開(kāi)展協(xié)商，制定清算方案，明確清算資金來(lái)源和支付計(jì)劃。二是對(duì)存在拖欠政府支出責(zé)任的項(xiàng)目，應(yīng)與項(xiàng)目公司制定償還計(jì)劃，明確償還資金來(lái)源和償還時(shí)間，并積極爭(zhēng)取壓降拖欠政府支出責(zé)任。鼓勵(lì)依法合規(guī)通過(guò)“砸鍋賣(mài)鐵”“以資抵債”等多元化方式化解政府拖欠支出責(zé)任，切實(shí)減輕財(cái)政支出壓力。

四、組織實(shí)施

PPP項(xiàng)目支出責(zé)任的壓降，通過(guò)提升項(xiàng)目自身的運(yùn)營(yíng)效率、優(yōu)化財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化績(jī)效掛鉤，可最終實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效與財(cái)政支出可持續(xù)的雙贏，這是一項(xiàng)需要政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等多方協(xié)同的系統(tǒng)工程。所有壓降措施必須建立在規(guī)范運(yùn)作的基礎(chǔ)之上，所有壓降的成果也要落到紙面上，地方政府與項(xiàng)目公司最終要簽署與壓降相關(guān)的補(bǔ)充協(xié)議，補(bǔ)充協(xié)議盡量要明確未來(lái)年度的支出責(zé)任計(jì)劃及其他相關(guān)的邊界條件。補(bǔ)充協(xié)議作為PPP項(xiàng)目協(xié)議體系的重要組成部分，涉及到“知前明后”，由于PPP項(xiàng)目涉及到工程、財(cái)務(wù)、法律、商務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域，專(zhuān)業(yè)且復(fù)雜，如果聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)協(xié)助壓降工作，將有助于保障項(xiàng)目的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，保持項(xiàng)目始終規(guī)范。