徐大文

2025年10月，《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設(shè)和運營的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2025〕84號）的深入貫徹實施，為超10萬億元規(guī)模的PPP存量項目提供了系統(tǒng)性、全周期的政策依據(jù)。作為連接基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給與市場資源配置的重要紐帶，PPP存量項目的規(guī)范運營不僅是防范地方隱性債務(wù)、激活市場主體活力的關(guān)鍵舉措，更是構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。本文從政策體系、核心要點、實操路徑等方面，全面拆解PPP存量項目規(guī)范實施的底層邏輯、操作細節(jié)與實踐方案。

圖 PPP項目政策體系及實施推進三個方向

一、政策體系：全周期、多層次的制度框架構(gòu)建

PPP存量項目的規(guī)范實施并非單一政策發(fā)力，而是形成了以“頂層設(shè)計+部門配套+全周期管理”為核心的“1+N+法律法規(guī)”制度體系，為項目從投資決策到退出移交的全流程提供堅實保障。

（一）政策層級與核心文件

1.頂層設(shè)計文件

《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）：奠定PPP模式推廣的基礎(chǔ)框架。

《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號）：明確2023年2月為“新老劃斷”節(jié)點，此后新上項目適用新機制。

《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設(shè)和運營的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2025〕84號）：存量項目規(guī)范運營的核心綱領(lǐng)，確立“五個統(tǒng)一”（統(tǒng)一思想、認知、概念、政策、標準）和“四個目標”（拓寬民營投資空間、提高建設(shè)運營水平、遏制地方隱性債務(wù)、保規(guī)范陽光促經(jīng)濟）。

（二）全生命周期政策邏輯

PPP存量項目政策設(shè)計貫穿“投資決策－建設(shè)－運營－退出”全流程，實現(xiàn)閉環(huán)管理：

• 投資決策階段：聚焦規(guī)劃銜接、項目建議書編制、可行性研究、評估決策等環(huán)節(jié)，強調(diào)項目與國家戰(zhàn)略、民生需求的契合度，規(guī)范資金籌措與投資決策程序。
• 建設(shè)階段：覆蓋征地拆遷、招標采購、勘察設(shè)計、施工圖審批、報建驗收等關(guān)鍵節(jié)點，明確政府方與社會資本方的出資責(zé)任，要求嚴格控制建設(shè)成本，不得超出核定概算總投資。
• 運營階段：核心圍繞績效監(jiān)管、財務(wù)管理、債務(wù)管控、資產(chǎn)盤活展開，要求持續(xù)達標提供公共服務(wù)，建立績效掛鉤的付費機制，推動降本增效與收入潛力挖掘。
• 退出與移交階段：規(guī)范資產(chǎn)處置、項目移交的標準與程序，明確資產(chǎn)評估、登記入賬、后續(xù)管理要求，確保國有資產(chǎn)安全完整。

這一邏輯既呼應(yīng)了中央“統(tǒng)籌存量增量、優(yōu)化資源配置”的發(fā)展要求，也為解決項目全周期各環(huán)節(jié)痛點提供了系統(tǒng)性方案。

二、政策要點深度解讀：八大核心維度全解析

《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設(shè)和運營的指導(dǎo)意見》圍繞“為何規(guī)范、規(guī)范什么、如何規(guī)范”三大核心問題，形成邏輯嚴密、實操性強的政策框架，其核心要點可細化為八大維度。

（一）政策出臺的外部環(huán)境

1. 2024年全球大選后，各國施政政策趨于穩(wěn)定，為我國PPP存量項目規(guī)范治理提供了有利外部環(huán)境。
2. 面對全球三大泡沫（美股、日債、中樓）危機，我國堅持“長期脫虛向?qū)?、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，短期房地產(chǎn)企穩(wěn)+適度寬松貨幣政策+積極財政政策”的應(yīng)對策略。
3. 當前處于社會重構(gòu)期，去全球化、低增長、政治沖突及不確定性增加、金融風(fēng)險快速積累，亟須通過盤活存量化解風(fēng)險。
4. 構(gòu)建“國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進”的新發(fā)展格局，要求PPP項目助力“供需平衡、要素流動、結(jié)構(gòu)優(yōu)化”。
5. 項目建設(shè)流程、合同管理、預(yù)算監(jiān)管、債務(wù)防控、國土空間規(guī)劃等相關(guān)法律法規(guī)及上位戰(zhàn)略日益明晰，為規(guī)范運營提供法治基礎(chǔ)。

（二）與國內(nèi)大循環(huán)的戰(zhàn)略契合

PPP存量項目規(guī)范運營與國內(nèi)大循環(huán)形成雙向賦能機制：

1. 夯實國內(nèi)大循環(huán)的“供給側(cè)基礎(chǔ)”：補齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，降低循環(huán)“物流成本”；提升公共服務(wù)質(zhì)效，釋放循環(huán)“消費潛力”。
2. 為國內(nèi)大循環(huán)注入“資金與資本活力”：盤活存量資產(chǎn)，形成“投資—運營—退出—再投資”閉環(huán)；優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，緩解“財政與企業(yè)資金壓力”。
3. 推動國內(nèi)大循環(huán)“供需適配”：分類處置存量項目，淘汰“無效供給”；通過降本增效實現(xiàn)“供給適配需求”。
4. 強化國內(nèi)大循環(huán)的“區(qū)域聯(lián)動”：服務(wù)國家重大戰(zhàn)略，打通區(qū)域循環(huán)“主動脈”；整合區(qū)域資源，避免“重復(fù)建設(shè)”與“資源浪費”。
5. “雙向賦能”效應(yīng)：PPP項目為國內(nèi)大循環(huán)提供硬件支撐、資金活力與結(jié)構(gòu)適配；國內(nèi)大循環(huán)的“消費升級、產(chǎn)業(yè)升級、區(qū)域協(xié)同”需求，又反向推動PPP存量項目“提質(zhì)增效”。

（三）三大出臺動因

1. 中央有要求：黨的二十屆三中全會《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，建立政府投資支持基礎(chǔ)性、公益性、長遠性重大項目建設(shè)長效機制，健全政府投資有效帶動社會投資體制機制。中央經(jīng)濟工作會議明確要求，加強財政與金融的配合，以政府投資有效帶動社會投資，統(tǒng)籌好做優(yōu)增量和盤活存量的關(guān)系，全面提高資源配置效率。
2. 民生有需要：各地運用PPP模式加快推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴大公共服務(wù)供給，著力保障群眾生產(chǎn)生活，不斷提高人民生活品質(zhì)?！吨笇?dǎo)意見》的出臺，有利于加力保障存量項目建設(shè)運營，推動提高公共服務(wù)供給質(zhì)效，進一步服務(wù)保障和改善民生。
3. 各方有期盼：原PPP項目相關(guān)政策廢止后，存量PPP項目建設(shè)運營缺少專項政策依據(jù)，政府方、金融機構(gòu)、社會資本方均無明確遵循，急需高位出臺管總的指導(dǎo)性文件，明確政策預(yù)期、回應(yīng)各方關(guān)切，支持各方同題共答、齊心協(xié)力推動項目順暢實施。

（四）四大核心目標

1. 規(guī)范建設(shè)運營：錨定“防風(fēng)險、優(yōu)配置”的宏觀調(diào)控目標，是落實中央“調(diào)整存量、做優(yōu)增量并舉”的要求。既能防范隱性債務(wù)風(fēng)險，又能避免資源沉淀，契合中央經(jīng)濟工作會議“全面提高資源配置效率”的部署。
2. 提升質(zhì)量效益：踐行“降本增效、激活要素”的改革邏輯，是破解存量項目“重建設(shè)輕運營”難題的核心抓手。通過推動項目“瘦身健體”、金融機構(gòu)優(yōu)化融資（如降息展期），可挖掘項目運營潛力，績效掛鉤付費機制倒逼社會資本提升專業(yè)能力，實現(xiàn)“政府投資帶動社會投資”的戰(zhàn)略目標，為經(jīng)濟注入新動力，助力推動國內(nèi)大循環(huán)。
3. 持續(xù)提高公共服務(wù)供給水平：呼應(yīng)以人民為中心的發(fā)展思想，當前七成PPP存量項目已進入運營期，項目成敗直接關(guān)系民生福祉。推動項目穩(wěn)定運營，持續(xù)改善公共服務(wù)質(zhì)效，契合“惠民生與穩(wěn)增長結(jié)合”的宏觀導(dǎo)向。
4. 推動經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展：這是規(guī)范PPP存量項目的最終落腳點，涵蓋四大維度：

穩(wěn)增長：為經(jīng)濟注入“持續(xù)投資動能”，避免資源浪費，釋放增量投資空間，形成“即投產(chǎn)即見效”的投資效益；運營成熟項目通過盤活形成“存量盤活－增量投資”閉環(huán)，契合中央經(jīng)濟工作會議“統(tǒng)籌存量增量，穩(wěn)定有效投資”的要求，可有效對沖經(jīng)濟波動。

防風(fēng)險：守住“財政與金融安全底線”，防范新增地方政府債務(wù)與金融風(fēng)險，是落實中央“防范化解重大風(fēng)險”攻堅戰(zhàn)的具體舉措，為經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展筑牢安全屏障。

惠民生：夯實“社會穩(wěn)定的民生基礎(chǔ)”，規(guī)范運營直接保障公共服務(wù)“不斷檔、提品質(zhì)”，民生需求得到滿足能減少社會矛盾、釋放消費潛力（如居民減少醫(yī)療支出后轉(zhuǎn)向文化旅游消費），形成“民生穩(wěn)-社會穩(wěn)-經(jīng)濟穩(wěn)”的良性循環(huán)。

促轉(zhuǎn)型：助力“經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化與區(qū)域協(xié)同”，引導(dǎo)項目向“高質(zhì)量、綠色化、協(xié)同化”轉(zhuǎn)型。產(chǎn)業(yè)端引入技術(shù)降本增效，推動產(chǎn)業(yè)升級；區(qū)域端統(tǒng)一標準，縮短物流時間，強化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同；生態(tài)端助力“雙碳”目標實現(xiàn)，是落實新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵支撐，推動經(jīng)濟社會從“高速增長”向“高質(zhì)量發(fā)展”平穩(wěn)過渡。

（五）八個總遵循

1. 堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)：作為宏觀經(jīng)濟的“壓艙石”，“穩(wěn)”是基礎(chǔ)，“進”是目標。“穩(wěn)”住民生類項目運營，避免公共服務(wù)斷檔；穩(wěn)住工程款支付，避免企業(yè)和從業(yè)者陷入經(jīng)濟危機。“進”一步盤活存量資產(chǎn)，反哺新基建投資，支撐產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)“穩(wěn)底盤”與“提質(zhì)量”的平衡。
2. 完整準確全面貫徹新發(fā)展理念：創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念是破解發(fā)展難題的根本原則。創(chuàng)新方面推動項目運營技術(shù)升級（如智慧物流、節(jié)能處理）；協(xié)調(diào)方面統(tǒng)籌區(qū)域項目布局，避免重復(fù)建設(shè)；綠色方面優(yōu)先規(guī)范生態(tài)環(huán)保類項目，助力“雙碳”目標；共享方面通過項目運營提升公共服務(wù)普惠性，確保PPP存量項目不偏離“高質(zhì)量發(fā)展”主線。
3. 加快構(gòu)建新發(fā)展格局：作為戰(zhàn)略布局的“核心軸”，需打通“供給—需求—要素”循環(huán)梗阻。規(guī)范PPP存量項目，助力補齊基建短板、降低國內(nèi)循環(huán)成本，暢通城鄉(xiāng)與區(qū)域流通；助力盤活存量資產(chǎn)，釋放資本活力，為國內(nèi)大循環(huán)注入流動性。同時，跨境電商綜合服務(wù)平臺等項目可服務(wù)國際循環(huán)，實現(xiàn)“國內(nèi)循環(huán)提質(zhì)”與“國際循環(huán)賦能”的協(xié)同。
4. 著力推動高質(zhì)量發(fā)展：作為最終目標的“落腳點”，通過“三個提升”推動高質(zhì)量發(fā)展：提升項目運營效率（如績效掛鉤付費，倒逼服務(wù)提質(zhì)）、提升資源配置效率（清退低效項目，釋放土地及資金資源）、提升產(chǎn)業(yè)協(xié)同效率（園區(qū)PPP項目優(yōu)化配套，助力企業(yè)降本增效），契合“質(zhì)量第一、效益優(yōu)先”的導(dǎo)向。
5. 統(tǒng)籌發(fā)展和安全：作為風(fēng)險防控的“安全閥”，發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，安全是發(fā)展的前提。存量PPP項目聚焦兩大風(fēng)險：財政安全（防范隱性債務(wù)）、運營安全（保障民生項目穩(wěn)定運行，守住民生安全底線）。例如，對高負債地區(qū)的PPP項目進行分類處置，避免債務(wù)風(fēng)險擴散；對運營項目加強安全監(jiān)管，防止安全生產(chǎn)事故，實現(xiàn)“發(fā)展不盲目、安全不缺位”。
6. 堅持問題導(dǎo)向、分類施策、降本增效：作為實踐方法的“工具箱”，是破解PPP存量項目痛點的具體路徑。問題導(dǎo)向即針對“重建設(shè)輕運營”“融資難”等問題精準制定方案；分類施策即對未開工項目清退、對在建項目提速、對運營項目提質(zhì)，避免“一刀切”；降本增效即推動金融機構(gòu)降息展期、項目瘦身健體，降低政府與社會資本成本。例如，對2015—2018年高利率期間實施的PPP項目協(xié)商降息，可為社會資本減少利息支出，既緩解企業(yè)壓力，又減輕財政補貼負擔(dān)。
7. 規(guī)范PPP存量項目建設(shè)和運營：作為具體抓手的“著力點”，超10萬億元規(guī)模的PPP存量項目是基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的重要載體。規(guī)范其建設(shè)運營，本質(zhì)是“盤活存量資源、優(yōu)化公共服務(wù)供給”：通過整頓違規(guī)項目避免資源浪費，通過強化運營監(jiān)管提升項目效益。這既是對“調(diào)整存量、做優(yōu)增量”的落實，也是為增量投資騰出空間（如盤活的資金投向新基建），形成“存量托底、增量創(chuàng)新”的良性循環(huán)。
8. 支持提升公共服務(wù)和民生保障水平：作為價值取向的“出發(fā)點”，“以人民為中心”是發(fā)展的根本立場，PPP項目的核心價值在于保障民生。規(guī)范運營民生類PPP項目（如養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、市政），可直接提升公共服務(wù)質(zhì)效：例如，社區(qū)養(yǎng)老PPP項目通過規(guī)范服務(wù)提供24小時護理；城市供水項目通過績效監(jiān)管保障水質(zhì)安全。這不僅能滿足群眾對美好生活的需求，還能釋放消費潛力，實現(xiàn)“民生改善—消費擴容—經(jīng)濟增長”的正向循環(huán)。

（六）兩類項目分類施策

政策將存量PPP項目明確分為在建項目和已運營項目，針對不同類型項目的特點與痛點，實行差異化管理策略。

1. 在建項目：分類推進+融資保障

• 分類標準與處置原則

具有一定收益的項目：核心界定圍繞“收益來源明確、覆蓋能力達標、市場化屬性清晰”三大維度。收益來源以“使用者付費為核心”，包括特許經(jīng)營者直接收費和政府授權(quán)機構(gòu)代為收費，排除純公益項目和僅依賴政府補貼的項目；覆蓋能力需實現(xiàn)“成本+合理回報”平衡，收益覆蓋建設(shè)與運營成本并提供市場化回報；屬性需符合“經(jīng)營性+固定資產(chǎn)投資”特征，排除房地產(chǎn)開發(fā)、義務(wù)教育學(xué)校等項目，此類項目優(yōu)先實施，持續(xù)保障建成完工。

接近完工的項目：核心特征是無重大未決事項，僅剩合規(guī)收尾流程，無需變更建設(shè)規(guī)模和投資概算。依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》（國發(fā)〔1984〕123號），實行收尾包干，需抓緊推進建設(shè)、及時驗收決算、及早投入運營。

推進緩慢的項目：本質(zhì)是“進度嚴重偏離計劃、合規(guī)條件不具備、資源低效利用、協(xié)調(diào)存在梗阻”且無解決路徑的項目。通過“進度滯后（關(guān)鍵任務(wù)延遲超30%、里程碑節(jié)點未達標超2個等）、資源低效、合規(guī)受阻（關(guān)鍵審批停滯超6個月）、協(xié)調(diào)不暢”四大維度界定，需全面體檢，通過進一步論證建設(shè)內(nèi)容、壓縮實施規(guī)模、優(yōu)化建設(shè)標準、調(diào)整配套內(nèi)容等方式減少不必要成本，相關(guān)程序嚴格按規(guī)定執(zhí)行，原則上不得超出已核定概算總投資。

2024年底前未開工的項目：界定圍繞“法定開工條件、合同約定節(jié)點、實質(zhì)施工行為”三大核心維度。法定層面需取得《建筑工程施工許可證》并完成土地預(yù)審、規(guī)劃許可等前置手續(xù)，建設(shè)條件需滿足土地交付、拆遷完成、資金落實等要求；行為層面無實質(zhì)施工動作，此類項目原則上不再采取PPP存量項目模式實施，確需建設(shè)的可轉(zhuǎn)換模式。

• 融資需求保障

總體要求：遵循市場化、法治化原則進行客觀評估，依法合規(guī)積極支持在建項目融資。市場化原則要求尊重市場配置資源的決定性作用，不脫離行業(yè)實際和市場公允標準；法治化原則要求全程嚴格遵循法律法規(guī)、合同約定及政策規(guī)定；客觀評估要求以事實為依據(jù)，數(shù)據(jù)真實可追溯、方法科學(xué)中立，避免行政干預(yù)。

已簽訂貸款協(xié)議的項目：金融機構(gòu)需依法履約，根據(jù)項目資金需求，在符合放款條件、風(fēng)險可控前提下及時發(fā)放貸款。資金需匹配需求時點與金額，確保用到實處；放款需滿足材料合規(guī)、程序合規(guī)、項目狀態(tài)合規(guī)要求；風(fēng)險可控需通過評估還款能力、設(shè)置擔(dān)保抵押、動態(tài)監(jiān)控資金流向與項目運營情況實現(xiàn)。

未簽訂貸款協(xié)議的項目：金融機構(gòu)需在充分盡職調(diào)查基礎(chǔ)上，合理確定貸款規(guī)模、利率、期限、抵質(zhì)押品等信貸條件。

依法合規(guī)操作：金融機構(gòu)需優(yōu)化信貸審批流程，不得無故終止貸款，不得要求地方政府或相關(guān)部門出具承諾或證明文件。

2. 已運營項目：履約監(jiān)管+降本增效+規(guī)范移交

• 依法履約，按效付費

地方政府責(zé)任：按合同依法履約，將政府支出責(zé)任納入預(yù)算管理，按績效結(jié)果及時付費，不得以拖延竣工驗收時間、延遲績效評價等方式拖欠付費；經(jīng)認定涉及拖欠企業(yè)賬款的，按國家有關(guān)規(guī)定及時妥善解決。

社會資本方責(zé)任：按合同約定提供符合相關(guān)質(zhì)量和標準要求的公共服務(wù)。

法律依據(jù)：《中華人民共和國民法典》作為“母法”，其第509條明確“當事人應(yīng)當按照約定全面履行自己的義務(wù)”，要求政企雙方嚴守契約；第577條界定違約責(zé)任，為違約追責(zé)提供直接法律依據(jù)（如政府拖欠服務(wù)費，社會資本可訴請支付并索賠利息；社會資本未達標運營，政府可訴請整改并扣減付費）。同時，存量PPP項目銜接“新型城鎮(zhèn)化”“防范化解重大風(fēng)險”“公共服務(wù)均等化”等國家戰(zhàn)略，違約將導(dǎo)致公共服務(wù)斷檔，需從源頭切斷“違規(guī)履約→債務(wù)失控”鏈條。

• 加強項目運營監(jiān)管

核心監(jiān)管要求：行業(yè)主管部門落實落細監(jiān)管責(zé)任，指導(dǎo)項目實施機構(gòu)嚴格開展績效監(jiān)控和績效評價，加強結(jié)果應(yīng)用并與政府付費掛鉤，結(jié)合績效評價情況適時開展中期評估，激勵社會資本方提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。

收費項目管理：加強收入管理，確保定價法定、標準合規(guī)，依據(jù)《中華人民共和國價格法》《政府定價行為規(guī)則》，壟斷屬性或公益屬性項目需履行“成本監(jiān)審→公眾聽證→價格主管部門批復(fù)”流程，不得擅自漲價或增設(shè)收費項目；收費方式與計費周期應(yīng)按合同約定執(zhí)行，政府方或授權(quán)代收機構(gòu)不得無故拖延或截留收入。

收入潛力挖掘：遵循“三個不得”禁止性邊界（不得新增政府隱性債務(wù)、不得改變項目公益屬性、不得突破行業(yè)監(jiān)管規(guī)定）和“兩個匹配”合規(guī)方向（收益類型與項目屬性匹配、拓展方式與合同約定匹配），依托項目核心功能拓展衍生收益，需按合同約定履行變更程序。

可持續(xù)運營保障：通過合規(guī)的收入管理與潛力挖掘，實現(xiàn)“收入覆蓋建設(shè)投資折舊、運營成本、融資利息+合理回報”，長期符合政策導(dǎo)向與公共需求，不得通過虛增成本、轉(zhuǎn)移利潤等方式違規(guī)提高回報。

未收費項目處理：地方政府可在充分論證基礎(chǔ)上履行必要程序后實施收費。

• 推動實現(xiàn)降本增效

三方協(xié)同讓利：鼓勵支持社會資本方、金融機構(gòu)、政府方平等溝通、互惠讓利，科學(xué)優(yōu)化項目實施內(nèi)容、合作期限、融資利率、收益指標等要素。

社會資本方舉措：綜合采取創(chuàng)新運營模式，通過引入先進技術(shù)、改進管理手段等方式壓減運營成本；靈活采取拓寬收入渠道、盤活閑置低效資產(chǎn)等方式提升項目收益。

金融機構(gòu)舉措：與社會資本方平等協(xié)商，通過調(diào)整還款計劃、降低利率、展期等方式優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)。

政府方舉措：與社會資本方平等協(xié)商，合理調(diào)整項目投資回報率、資金折現(xiàn)率等指標，適當延長合作期限，建立運營成本控制機制，平滑地方財政支出。

• 規(guī)范做好項目移交

驗收要求：行業(yè)主管部門、項目實施機構(gòu)按相關(guān)規(guī)定和合同約定，對項目建設(shè)運營情況進行驗收。

移交管理：對符合移交標準的項目，及時接管并做好資產(chǎn)評估、登記入賬和后續(xù)管理，合作期滿后不再作為PPP存量項目管理；對不符合移交標準的項目，督促社會資本方及時整改。

（七）四類資金多元支持

政策明確專項債券、一般債券、轉(zhuǎn)移支付資金、地方自有資金四類資金的支持路徑，形成多元資金保障體系：

專項債券資金

在建項目：地方政府可統(tǒng)籌運用專項債券資金用于PPP存量項目建設(shè)成本中的政府支出。

已運營項目：可安排使用專項債券資金，有序處理社會資本方墊付建設(shè)成本問題，緩解社會資本方現(xiàn)金流壓力，恢復(fù)其對項目的信心。

一般債券資金

地方政府可統(tǒng)籌運用一般債券資金用于PPP存量項目建設(shè)成本中的政府支出。

轉(zhuǎn)移支付資金

地方政府要統(tǒng)籌用好中央轉(zhuǎn)移支付資金，合理用于PPP存量項目建設(shè)成本和運營補貼。

地方自有資金

已運營項目：將運營補貼等政府支出責(zé)任納入預(yù)算管理，合理確定保障序列，嚴格執(zhí)行支出計劃，不得挪用本應(yīng)用于PPP存量項目支出的預(yù)算資金或擅自改變資金用途。

統(tǒng)籌使用：結(jié)合中央轉(zhuǎn)移支付資金，合理用于項目建設(shè)成本和運營補貼。

此外，相關(guān)部門和地方政府要結(jié)合PPP存量項目實際和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，將支持項目建設(shè)和運營納入增量政策中統(tǒng)籌實施。需深入了解項目實施階段、行業(yè)領(lǐng)域、回報機制等關(guān)鍵因素，結(jié)合不同時期經(jīng)濟社會發(fā)展重點，將支持措施與新增財政支出計劃、產(chǎn)業(yè)扶持政策等增量政策統(tǒng)一規(guī)劃，例如在制定年度財政預(yù)算時合理安排支持資金額度。

（八）五個保障機制

為確保政策落地見效，建立五大保障機制，明確各方責(zé)任與操作要求：

1.地方政府履行主體責(zé)任

省級政府責(zé)任：堅決貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，落實主體責(zé)任、屬地責(zé)任，因地制宜建立完善績效評價、中期評估等管理制度并組織實施；制定全省統(tǒng)一的績效評價、中期評估制度，避免市縣標準不一；統(tǒng)籌新上政府投資項目與PPP存量項目，避免新項目擠占存量項目資金、建設(shè)用地、指標資源。

核心舉措：在研究確定政府投資計劃時，做好新上項目與存量項目的銜接；針對付費不足、融資不暢等問題，逐一研究項目關(guān)鍵因素，實事求是、對癥下藥、分類施策，綜合運用各類資源和政策工具保障項目建設(shè)運營。

2.壓實相關(guān)部門和單位責(zé)任

財政部責(zé)任：會同相關(guān)行業(yè)主管部門加強統(tǒng)籌指導(dǎo)，制定PPP存量項目建設(shè)運營相關(guān)實施細則。

行業(yè)主管部門責(zé)任：加強對項目單位的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，制定績效指標、行業(yè)技術(shù)標準、公共服務(wù)技術(shù)規(guī)范；加強公用事業(yè)和公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，指導(dǎo)項目實施機構(gòu)做好竣工驗收、績效評價、信息共享、項目公司監(jiān)管等工作；規(guī)范中介機構(gòu)行為；做好建設(shè)用地規(guī)劃許可、環(huán)境影響評價、建筑工程施工許可、項目投資變更審批等工作，提高審批效率。

項目實施機構(gòu)責(zé)任：支持項目各參與方獲取項目信息，重大調(diào)整變更等情況及時主動告知相關(guān)方。

金融管理部門責(zé)任：強化金融政策協(xié)調(diào)，加強對金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，支持引導(dǎo)金融機構(gòu)依法合規(guī)開展PPP存量項目信貸業(yè)務(wù)。

3.加強資產(chǎn)管理

在建項目：項目實施機構(gòu)結(jié)合竣工驗收或資產(chǎn)驗收，加強項目資產(chǎn)監(jiān)督管理。

已運營項目：加強資產(chǎn)登記、使用、處置、清查、產(chǎn)權(quán)保護等監(jiān)督管理，提高資產(chǎn)使用效能。

合同終止時：按規(guī)定做好資產(chǎn)評估、移交等工作，切實保障國有資產(chǎn)安全完整。

4.加強預(yù)算和債務(wù)管理

預(yù)算管理：財政部門按預(yù)算管理程序?qū)⒄袚?dān)的項目建設(shè)和運營補貼支出納入預(yù)算管理，推動財政資源精準配置、高效利用，細化資金額度，避免浪費。

債務(wù)管理：強化地方政府債務(wù)管理，通過發(fā)行政府債券籌集建設(shè)資金的，舉債一律不得突破法定限額，確保財政安全和可持續(xù)，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

財會監(jiān)督：加大財會監(jiān)督力度，全周期把控資金使用合規(guī)性，確保資金用于項目建設(shè)運營，防止挪用、濫用、套用。

5.防范各類次生問題

風(fēng)險防控：地方政府切實采取措施嚴防合同糾紛，防止逃廢債，保障政府方、社會資本方、金融機構(gòu)等各方合法權(quán)益。

解約管理：政府方和社會資本方增強契約精神，妥善處理合同期限內(nèi)解約事項（如有）；確需解約的，依法協(xié)商、嚴格履行解約程序，政府方選擇優(yōu)質(zhì)企業(yè)接續(xù)實施，防止項目停擺爛尾和公共服務(wù)供給斷檔。

政策宣傳：加強政策宣傳解讀，及時回應(yīng)社會關(guān)切，重大情況及時報告。

三、規(guī)范建設(shè)運營實操路徑：六大關(guān)鍵工作+重點問題破解

結(jié)合政策要求與地方實踐，PPP存量項目規(guī)范運營需把握“合同為綱、分類施策、三方協(xié)同、資金賦能、機制創(chuàng)新”核心原則，落實六大關(guān)鍵工作，破解重點難點問題。

（一）核心原則堅守

依法履約、合同為綱：合同是各方合作的總遵循，須盡力履約、踐行契約精神，維護社會公信力與法治建設(shè)成果。PPP存量項目合同簽署跨度從2015年至2023年2月，期間民法典、《政府投資條例》、《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》等法律法規(guī)相繼出臺，公司法、預(yù)算法、招標采購法、環(huán)保法、土地法律體系不斷完善，各方需堅持有法必依。

兩類項目、分類施策：對在建項目和已運營項目分別總結(jié)問題，實行“一項目一方案”。全力保障有一定收益項目、接近完工項目，推動盡快建設(shè)完成；對推進緩慢項目全面體檢、精準施策；2024年底前未開工項目終止PPP模式，確需建設(shè)的更換模式。

三個主體、協(xié)商協(xié)同：政府方、金融機構(gòu)、社會資本方作為核心利益相關(guān)方，需平等協(xié)商、友好協(xié)商、互惠共贏。按主體制定專屬方案，政府方強化四類資金支持，社會資本方引進技術(shù)降本增效、降低預(yù)期收益，金融機構(gòu)優(yōu)化信貸條件，三方需求匹配、條件適配，履行“三過會、三可行”程序。

四個資金、多元支持：各級地方政府享受增量政策，結(jié)合實際為存量PPP項目安排一定額度支持；研究專項債、一般債與存量項目政策適配問題，出臺實施細則，滿足專項債申報、使用、監(jiān)管要求；在建項目依法合規(guī)爭取中央預(yù)算內(nèi)資金、超長期特別國債等支持；引入有耐心的資本，不僅僅追求建設(shè)期快速獲利，而是聚焦項目運營；強化“算大賬”思維，若項目運營后對屬地政府財源建設(shè)有正向貢獻，則在新增財力中加大支持力度。

五個重點、打通壁壘：一是延長有一定收益的項目合作期限，提升財務(wù)自平衡能力與償債能力；二是建立專項債、一般債與存量項目融合規(guī)則和機制；三是推動社會資本方批量項目協(xié)同談判，降低預(yù)期收益；四是推動金融機構(gòu)批量項目協(xié)同談判，降低利率、優(yōu)化還本付息計劃、爭取展期；五是推進項目瘦身與收益挖掘，調(diào)整建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模，優(yōu)化經(jīng)營功能。

六個工作、求真務(wù)實：一是財政部實施細則出臺后，省市配套制定工作方案或指南，完成頂層設(shè)計；二是結(jié)合績效考核與中期評估，構(gòu)建指標體系，開展項目體檢，總結(jié)問題并制定解決思路；三是組織政府方、社會資本方、金融機構(gòu)談判磋商，三方讓利形成意向備忘；四是推動各方過會決策，履行“三過會、三決策”程序；五是簽署補充協(xié)議固化共識；六是依據(jù)補充協(xié)議做好履約監(jiān)管、資產(chǎn)管理、預(yù)算管理、債務(wù)管理等工作。

（二）中期評估實操指引

政策依據(jù)：參照《省級政府投資項目中期評估管理辦法（試行）》（陜發(fā)改投資〔2021〕841號），中期評估原則上在項目初步設(shè)計批復(fù)后、項目竣工驗收前，根據(jù)項目進展情況和管理需要適時進行。

評估重點：項目前期手續(xù)的完備性，項目管理“四制”執(zhí)行的合法合規(guī)性，項目進度的時效性，項目建設(shè)內(nèi)容與批復(fù)文件的一致性，項目投資概算控制的合理性，資金使用管理的規(guī)范性。

實施要求：省級政府需出臺中期評估制度，根據(jù)項目實際適時開展評估；后續(xù)需關(guān)注實施細則對評估內(nèi)容和重點的明確要求；各地已出臺多項中期評估政策文件，需以中期評估為錨點，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、積累經(jīng)驗。

評估框架：

項目概況：包括基本信息、實施流程、決策理由與目標、投融資情況、運營情況、項目公司情況、自評估報告及主要結(jié)論、評估依據(jù)和基礎(chǔ)資料。

項目過程總結(jié)與評價：涵蓋識別準備階段（項目建議書、可行性研究報告、物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案、入庫情況）、采購階段（資格預(yù)審、招標、締約）、投融資階段、執(zhí)行階段（項目公司成立與治理、建設(shè)準備、建設(shè)實施、運營）的回顧與評價。

項目效益評價：包括財務(wù)及經(jīng)濟效益（資金籌措、竣工決算、運營成本、運營收入、財務(wù)狀況與預(yù)測對比）、資源環(huán)境效益（環(huán)保合規(guī)性、設(shè)施設(shè)置、環(huán)保效果、公眾參與、節(jié)能效果）、社會效益（利益相關(guān)者分析、社會影響、互適應(yīng)性）。

項目目標和可持續(xù)性評價：目標評價涵蓋建設(shè)、運營、經(jīng)濟、物有所值、財政承受能力、政府治理能力目標；可持續(xù)性評估包括成本、收入、合作、監(jiān)管與績效、資產(chǎn)、財政能力可持續(xù)性。

結(jié)論與建議：包括中期評估主要內(nèi)容和結(jié)論、主要經(jīng)驗教訓(xùn)、宏觀與微觀對策建議。

（三）專項債與存量PPP項目融合路徑

政策依據(jù)：《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設(shè)和運營的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2025〕84號）、《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發(fā)〔2024〕52號）。從立法法角度，前者后出臺且為特別法，特別規(guī)定效力高于一般規(guī)定，需明確實施細則。

融合壁壘：專項債要求申報主體為國有全資企業(yè)或國有控股企業(yè)；項目經(jīng)營收入需作為專項收入管理；財務(wù)安排需重新談判，需社會資本方愿意并配合。

主要舉措：一是溝通明確法律遵循和實施細則，確保政策應(yīng)用正確；二是借鑒浙江等地專項債支持存量項目的實踐經(jīng)驗；三是統(tǒng)籌增量政策和存量項目，為存量PPP項目規(guī)范實施預(yù)留一定額度；四是優(yōu)先提供符合資本金要求的支持（清算時剩余資產(chǎn)分配收入可作為專項債本金償還資金來源，需與社會資本方明確財務(wù)成本邊界），其余通過債務(wù)置換等方式優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)，重新核定合作邊界。

（四）地方政府推進工作實操要點

篤定基本遵循：守住隱性債務(wù)底線，堅持穩(wěn)字當頭，依法履約、按效付費，從社會資本方和金融機構(gòu)需求出發(fā)解決實際問題。

健全制度體系：待財政部出臺實施細則后，省級配套制定績效評價和中期評估制度，探索形成債券資金與存量項目融合的規(guī)則體系。

市縣制定工作方案：夯實屬地責(zé)任，明確工作思路、目標、計劃，分解任務(wù)，配套獎懲機制。

堅持分類施策：一類項目一個遵循，一個項目一個策略，圍繞建設(shè)成本、運營成本、財務(wù)成本、投資者收益、項目收入五個核心邊界，制定針對性解決思路。

完善收費價格機制：強化收費監(jiān)管，構(gòu)建科學(xué)合理的收費和價格機制，確保項目依法收費、合規(guī)經(jīng)營。

推動三方協(xié)同發(fā)力：組織政府方、社會資本方、金融機構(gòu)協(xié)同協(xié)商，互惠讓利，找到合法解決路徑，簽署補充協(xié)議實現(xiàn)互利共贏。

統(tǒng)籌增量和存量：在資金、土地、指標等資源配置上，做好新上項目與存量項目的統(tǒng)籌安排。

強化三大管理：嚴格落實預(yù)算管理、債務(wù)管理、資產(chǎn)管理要求，確保財政資源高效利用、債務(wù)風(fēng)險可控、國有資產(chǎn)安全。

強化按效付費：將績效評價結(jié)果與政府付費緊密掛鉤，倒逼社會資本方提升公共服務(wù)質(zhì)量。

（五）注意要點與風(fēng)險防控

制定解決思路需充分征求政府方、社會資本方、金融機構(gòu)等各方意見，確保能夠完成“三過會”程序，做到慎之又慎。

突破專項債、一般債等資金支持存量PPP項目的重點難點，確保政策落地見效。

堅持三方讓利原則，在各方需求中找到平衡點，通過協(xié)商而非強制手段達成目標。

強化隱性債務(wù)防范，嚴格落實債務(wù)管理要求，確保完成隱性債務(wù)化解任務(wù)。

保障公共服務(wù)持續(xù)供給，防止工程款拖欠，維護社會穩(wěn)定大局。

結(jié)語

PPP存量項目規(guī)范實施是踐行新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的重要舉措，也是防范化解重大風(fēng)險、保障民生福祉的關(guān)鍵抓手。當前，政策框架已全面搭建，地方實踐已積累豐富經(jīng)驗，政府方、社會資本方、金融機構(gòu)等各方主體需以《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設(shè)和運營的指導(dǎo)意見》為根本遵循，嚴格落實分類施策、多元支持、協(xié)同發(fā)力的核心要求，將政策細節(jié)轉(zhuǎn)化為實操行動。

未來，隨著實施細則的不斷完善、地方經(jīng)驗的持續(xù)推廣，PPP存量項目將進一步釋放存量價值、激活市場活力、提升公共服務(wù)質(zhì)效，為經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展與中國式現(xiàn)代化建設(shè)提供堅實支撐。大岳咨詢作為資深專業(yè)咨詢機構(gòu)，將持續(xù)深耕PPP領(lǐng)域，為各方提供政策解讀、方案設(shè)計、實操落地等全流程專業(yè)服務(wù)，助力PPP存量項目規(guī)范運營、高質(zhì)量發(fā)展。