劉宗晟

農(nóng)村資產(chǎn)盤活是激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的核心抓手，本文對農(nóng)村資產(chǎn)盤活的相關(guān)政策進(jìn)行梳理，提煉盤活過程中各關(guān)鍵因素，總結(jié)盤活模式并進(jìn)行案例淺析，擬為各地政府、單位開展農(nóng)村資產(chǎn)盤活工作提供參考。

一、農(nóng)村資產(chǎn)盤活相關(guān)政策梳理

我國農(nóng)村資產(chǎn)盤活政策體系，以產(chǎn)權(quán)明晰為基礎(chǔ)、市場化改革為動力、農(nóng)民利益為核心、法治保障為底線、鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，歷經(jīng)漸進(jìn)式演進(jìn)，形成完整政策鏈條，為資產(chǎn)從“靜態(tài)沉睡”向“動態(tài)增值”提供全方位支撐。

2016-2018年（起步期）：以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為核心，通過清產(chǎn)核資、股份量化夯實(shí)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益分配規(guī)則。

2019-2020年（制度破冰期）：依托城鄉(xiāng)融合頂層設(shè)計與新修正《中華人民共和國土地管理法》，打破集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市壁壘，確立“同權(quán)同價、同等入市”原則。

2021-2022年（法律固化期）：《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》將資產(chǎn)盤活納入法定任務(wù)，明確存量盤活、產(chǎn)業(yè)融合的實(shí)施路徑。

2024年：《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》出臺，明確資產(chǎn)盤活的組織載體與經(jīng)營路徑，實(shí)現(xiàn)法治升級。

2025-2026年（全面規(guī)范期）：聚焦規(guī)范管理與風(fēng)險防控，明確閑置農(nóng)房、宅基地合規(guī)盤活方式，強(qiáng)化用途管制與風(fēng)險管控。

表1 農(nóng)村資產(chǎn)盤活相關(guān)重點(diǎn)政策一覽

二、農(nóng)村資產(chǎn)盤活的關(guān)鍵因素

農(nóng)村資產(chǎn)按屬性可分為實(shí)體資產(chǎn)（閑置廠房、農(nóng)房、農(nóng)田水利設(shè)施等可直接流轉(zhuǎn)改造的有形資產(chǎn)）、經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)（土地經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)等可分離流轉(zhuǎn)的權(quán)益類資產(chǎn)）以及資源性資產(chǎn)（集體經(jīng)營性建設(shè)用地、山林水域、古村落等依托自然稟賦的特色資源）等。農(nóng)村資產(chǎn)相較于城區(qū)資產(chǎn)的主要核心區(qū)別在于：

1.資產(chǎn)屬性不同：城市以商業(yè)、工業(yè)等經(jīng)營性資產(chǎn)為主，權(quán)屬清晰、流動性強(qiáng)；農(nóng)村以資源性、集體性資產(chǎn)為主，權(quán)屬復(fù)雜、流轉(zhuǎn)受限多。

2.主體能力不同：城市盤活主體多為專業(yè)社會資本、大型國有企業(yè)，運(yùn)營專業(yè)能力較強(qiáng)；農(nóng)村核心主體是在政府統(tǒng)籌下的村級集體經(jīng)濟(jì)組織以及地方國企，參與農(nóng)村資產(chǎn)盤活的大型企業(yè)相對較少，因此普遍存在專業(yè)不足、人才匱乏等問題。

3.驅(qū)動邏輯不同：城市資產(chǎn)盤活以市場化為核心，盈利導(dǎo)向突出；農(nóng)村需兼顧市場化與公益性，還要保障村民權(quán)益、助力鄉(xiāng)村振興，政策驅(qū)動性更強(qiáng)。

4.風(fēng)險特征不同：城市風(fēng)險集中于市場波動、運(yùn)營管理；農(nóng)村除市場、運(yùn)營風(fēng)險外，還面臨產(chǎn)權(quán)糾紛、政策調(diào)整、基層協(xié)調(diào)等特有風(fēng)險，防控難度更高。

因此，在盤活農(nóng)村資產(chǎn)時需著重關(guān)注產(chǎn)權(quán)、主體、運(yùn)營、風(fēng)險四大核心因素，這四大因素相互關(guān)聯(lián)、缺一不可，直接決定項(xiàng)目落地的可行性及盤活成效。

（一）產(chǎn)權(quán)明晰是前提

產(chǎn)權(quán)不明晰是農(nóng)村資產(chǎn)長期“沉睡”的核心癥結(jié)，也是社會資本參與的主要顧慮。農(nóng)村資產(chǎn)類型復(fù)雜，涵蓋集體經(jīng)營性資產(chǎn)、閑置宅基地、集體建設(shè)用地、農(nóng)田水利設(shè)施等，部分資產(chǎn)存在歸屬模糊、權(quán)屬爭議等問題，導(dǎo)致無法正常流轉(zhuǎn)、抵押、出租。只有通過清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)登記、股份量化等方式，明確資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)歸屬，厘清集體經(jīng)濟(jì)組織與成員、政府與集體的權(quán)責(zé)邊界，才能為資產(chǎn)盤活奠定基礎(chǔ)，降低投融資合作的產(chǎn)權(quán)糾紛風(fēng)險。

（二）主體能力是核心

目前農(nóng)村資產(chǎn)盤活往往是在地方政府的主推下，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、地方國有企業(yè)為核心實(shí)施主體開展相關(guān)工作，但當(dāng)前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在發(fā)展不均衡的問題，各地方的治理水平、運(yùn)營能力、市場化意識差異較大，參與各方都應(yīng)著重關(guān)注以下兩點(diǎn)：一是地方治理水平，若地方政府及村集體具備完善的決策、運(yùn)營、監(jiān)督機(jī)制，能降低項(xiàng)目溝通協(xié)調(diào)成本，防范運(yùn)營風(fēng)險；若治理混亂則易導(dǎo)致項(xiàng)目停滯、資產(chǎn)流失。二是收益分配機(jī)制，若為地方政府、村集體能共同參與的合理透明的分配方式，則能凝聚村民共識，減少項(xiàng)目推進(jìn)阻力。

（三）運(yùn)營模式是關(guān)鍵

合適的運(yùn)營模式是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)保值增值的核心路徑。不同類型的農(nóng)村資產(chǎn)、不同區(qū)域的資源稟賦，適配的運(yùn)營模式存在差異，盲目復(fù)制易導(dǎo)致盤活失敗。例如，集體經(jīng)營性建設(shè)用地適合發(fā)展產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目，閑置農(nóng)房適合改造為民宿、養(yǎng)老驛站，農(nóng)田水利設(shè)施適合采取托管運(yùn)營模式。運(yùn)營模式的選擇需結(jié)合資產(chǎn)特性、區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、市場需求等因素，兼顧公益性與市場化，既要符合政策導(dǎo)向，也要具備可持續(xù)的盈利能力，這也是投融資項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。

（四）風(fēng)險防控是底線

農(nóng)村資產(chǎn)盤活涉及政策、市場、運(yùn)營等多重風(fēng)險，風(fēng)險防控是保障資產(chǎn)盤活可持續(xù)、投資安全的底線。政策風(fēng)險方面，需嚴(yán)格遵循農(nóng)村資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、用途管制等政策要求，避免違規(guī)操作導(dǎo)致項(xiàng)目停滯；市場風(fēng)險方面，需充分調(diào)研市場需求，防范項(xiàng)目運(yùn)營虧損、資產(chǎn)閑置回流等風(fēng)險；運(yùn)營風(fēng)險方面，需完善財務(wù)監(jiān)管、決策流程，防范資產(chǎn)流失、債務(wù)違約等風(fēng)險。對于社會資本而言，建立完善的風(fēng)險防控體系，是降低投資損失、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)回報的核心保障。

三、農(nóng)村資產(chǎn)盤活的主要模式及案例淺析

結(jié)合政策導(dǎo)向、基層實(shí)操與投融資實(shí)踐，我國農(nóng)村資產(chǎn)盤活形成四大主流運(yùn)營模式，各模式適配不同資產(chǎn)、區(qū)域與市場需求，對應(yīng)不同的投資門檻、風(fēng)險水平和盈利空間，社會資本可結(jié)合自身實(shí)力與風(fēng)險偏好進(jìn)行選擇。

（一）資源發(fā)包與租賃模式

資源發(fā)包與租賃模式的核心邏輯是村集體作為資產(chǎn)所有權(quán)人，將閑置農(nóng)田、林地、廠房等資產(chǎn)通過公開招標(biāo)、競爭性談判等合規(guī)方式，發(fā)包或出租給經(jīng)營主體，收取承包費(fèi)或租金實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，村級組織無需承擔(dān)復(fù)雜的運(yùn)營管理職責(zé)。

操作流程：首先完成資產(chǎn)清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)登記與估值，確定合理的承包/租金標(biāo)準(zhǔn)；隨后通過村集體公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)平臺發(fā)布流轉(zhuǎn)信息等公開方式，明確期限、支付方式等核心要求；最后簽訂正式合同，明確權(quán)責(zé)邊界、收益分配與違約責(zé)任，辦理備案手續(xù)。

適配場景：主要適合閑置農(nóng)田、林地、廠房、集體經(jīng)營性建設(shè)用地等資產(chǎn)，尤其適配村級集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營能力薄弱的空殼村、薄弱村。

投融資適配性：投資門檻低、風(fēng)險小、現(xiàn)金流穩(wěn)定，適配資金實(shí)力有限、風(fēng)險偏好低的中小型社會資本。主體可通過長期承包或租賃獲得穩(wěn)定收益，也可在合規(guī)前提下對資產(chǎn)簡單改造實(shí)現(xiàn)二次增值，合作周期可靈活設(shè)定。

相關(guān)案例：某省A村閑置廠房盤活

• 盤活背景：A村地處城郊，交通便利但集體經(jīng)濟(jì)薄弱，3棟合計約2000平方米老舊廠房長期閑置無收益，還需要支付維護(hù)費(fèi)用。
• 操作路徑：完成資產(chǎn)清產(chǎn)核資、估值公示，限定用途為農(nóng)產(chǎn)品加工、倉儲，經(jīng)公開競選出租給本地優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，簽訂10年租賃合同（年租金20萬元，每年遞增5%），村集體按“60%分村民、40%用于公益”的原則分配租金收益。
• 成效：村集體獲穩(wěn)定租金，村民人均年增收800元，帶動15人就業(yè)，實(shí)現(xiàn)三方共贏。

（二）股份合作模式

這是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的核心方向，核心邏輯是村集體通過清產(chǎn)核資將集體經(jīng)營性資產(chǎn)量化為股權(quán)分配給村民，同時引入社會資本、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等以資金、技術(shù)、運(yùn)營能力入股，共同組建股份合作企業(yè)或合作社，按股權(quán)比例分享收益、分擔(dān)風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)與社會資本的深度融合。

操作要點(diǎn)：第一步完成資產(chǎn)量化，開展清產(chǎn)核資與價值評估，公平公開確定村民股權(quán)比例并發(fā)放股權(quán)證書；第二步嚴(yán)格篩選合作方，重點(diǎn)考察其資金實(shí)力、運(yùn)營能力、行業(yè)經(jīng)驗(yàn)與誠信資質(zhì)；第三步合理設(shè)計股權(quán)比例，建立完善的法人治理、運(yùn)營管理、收益分配與風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，確保運(yùn)營透明規(guī)范。

適配場景：主要適合集體經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模較大、資源稟賦較好、具備產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的村莊，如擁有特色產(chǎn)業(yè)基地、集體建設(shè)用地、旅游資源的村莊，適配發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品加工等規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目。

投融資適配性：適合資金實(shí)力雄厚、具備專業(yè)運(yùn)營能力、風(fēng)險偏好適中的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)投資機(jī)構(gòu)等主體。通過股權(quán)合作可整合集體資產(chǎn)資源，降低前期投入成本，同時還可借助自身產(chǎn)業(yè)資源提升項(xiàng)目盈利水平，獲得長期穩(wěn)定的股權(quán)收益，并享受國家政策扶持降低投資成本。

相關(guān)案例：某省B村集體經(jīng)營性資產(chǎn)盤活

• 盤活背景：B村位于鄉(xiāng)村旅游示范帶，擁有50畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地、300畝特色果園，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好但資產(chǎn)分散運(yùn)營，價值未充分發(fā)揮。2023年該村完成資產(chǎn)股份量化，引入社會資本采用“村集體+企業(yè)+村民”股份合作模式，打造鄉(xiāng)村旅游綜合體。
• 操作路徑：資產(chǎn)估值800萬元量化為股權(quán)分給村民，引入鄉(xiāng)村旅游龍頭企業(yè)入股（占比40%），村集體以資產(chǎn)入股占股40%，村民占股20%，共同組建股份合作企業(yè)并打造鄉(xiāng)村旅游綜合體，同時爭取到政策扶持資金100萬元。
• 成效：項(xiàng)目年營業(yè)額800萬元，年凈利潤200萬元，村集體年分紅80萬元，村民人均年分紅2萬元，較以往增收60%；帶動50余名村民就業(yè)，其中脫貧戶8名，推動當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)升級。

（三）資產(chǎn)改造與產(chǎn)業(yè)融合模式

這是當(dāng)前農(nóng)村資產(chǎn)盤活中最具潛力、盈利空間最大的模式，核心邏輯是聚焦閑置農(nóng)房、老舊廠房、廢棄校舍等具備改造潛力的資產(chǎn)，通過合規(guī)改造升級完善基礎(chǔ)設(shè)施，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與市場需求，推動資產(chǎn)盤活與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)深度融合，發(fā)展民宿、鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)康養(yǎng)、鄉(xiāng)村文創(chuàng)等產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)閑置資產(chǎn)的多元增值。

操作要點(diǎn)：首先結(jié)合區(qū)域資源稟賦、市場需求與政策導(dǎo)向，精準(zhǔn)定位資產(chǎn)改造方向與產(chǎn)業(yè)布局，避免盲目改造；其次嚴(yán)格遵循鄉(xiāng)村規(guī)劃、土地用途管制等政策，辦理改造審批手續(xù)，注重保留鄉(xiāng)村特色，完善配套服務(wù)；最后引入專業(yè)運(yùn)營團(tuán)隊，負(fù)責(zé)項(xiàng)目策劃、宣傳與管理，打造特色品牌并拓展市場渠道，同時建立合理的收益分配機(jī)制，兼顧各方權(quán)益。

適配場景：主要適合閑置農(nóng)房、老舊廠房、集體建設(shè)用地等具備改造潛力的資產(chǎn)，尤其適配生態(tài)環(huán)境優(yōu)越、交通便利、具備特色文化或產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的山區(qū)生態(tài)村、城郊特色村、歷史文化村落。

投融資適配性：適合產(chǎn)業(yè)運(yùn)營能力強(qiáng)、資金實(shí)力雄厚、風(fēng)險偏好高的專業(yè)運(yùn)營企業(yè)、文旅投資機(jī)構(gòu)等主體。該模式前期改造投入較大、回收周期較長，但政策扶持力度大、盈利模式多元化，長期盈利空間廣闊，既能實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值，也能獲得良好的社會效益。

相關(guān)案例：某省C村閑置農(nóng)房盤活

• 盤活背景：C村位于山區(qū)，生態(tài)優(yōu)越，有20棟閑置傳統(tǒng)民居，具備發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的優(yōu)勢，但交通不便，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)房長期破敗貶值。2024年該村依托政策，采用資產(chǎn)改造與產(chǎn)業(yè)融合模式盤活閑置農(nóng)房，發(fā)展高端民宿。
• 操作路徑：精準(zhǔn)定位城市居民休閑度假、生態(tài)康養(yǎng)目的地，策劃“民宿+鄉(xiāng)村體驗(yàn)”項(xiàng)目；在爭取到財政扶持50萬元的同時引入專業(yè)民宿運(yùn)營企業(yè)，企業(yè)投入150萬元負(fù)責(zé)改造與運(yùn)營；按“村集體30%、企業(yè)60%、村民10%”分配收益，村民還可通過房屋出租、務(wù)工獲得額外收入；線上線下推廣打造特色民宿品牌。
• 成效：民宿年接待游客2萬余人次，年收益150萬元，村集體年增收45萬元，擺脫空殼村困境；村民人均年增收5萬元，帶動20名村民就業(yè)，實(shí)現(xiàn)閑置農(nóng)房的多元增值。

（四）托管運(yùn)營模式

這是針對村級集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營能力薄弱、專業(yè)人才匱乏推出的輕量化、專業(yè)化模式，核心邏輯是村集體作為資產(chǎn)所有權(quán)人，將農(nóng)田水利設(shè)施、產(chǎn)業(yè)基地、閑置廠房等資產(chǎn)委托給具備專業(yè)資質(zhì)的托管方，由托管方負(fù)責(zé)日常運(yùn)營、維護(hù)與增值，村集體負(fù)責(zé)監(jiān)管與權(quán)益保障，雙方按約定比例分配收益，托管方收取一定服務(wù)費(fèi)。

操作要點(diǎn)：一是嚴(yán)格篩選托管方，考察其運(yùn)營資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)、信譽(yù)與風(fēng)控能力，簽訂正式托管合同，明確托管范圍、期限、運(yùn)營目標(biāo)與收益分配比例；二是村集體建立常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，定期核查運(yùn)營、資產(chǎn)維護(hù)與財務(wù)收支情況，保障集體資產(chǎn)安全；三是按照合同約定，明確收益分配的時間、比例與方式，確保收益足額及時發(fā)放。

適配場景：主要適合村級集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營能力薄弱的村莊，適配資產(chǎn)包括農(nóng)田水利設(shè)施、規(guī)模化產(chǎn)業(yè)基地、閑置廠房等，是薄弱村資產(chǎn)盤活的優(yōu)選模式。

投融資適配性：適合具備專業(yè)運(yùn)營能力、風(fēng)險偏好低的專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)服務(wù)企業(yè)等主體。該模式屬于輕資產(chǎn)運(yùn)營，無需承擔(dān)大規(guī)模前期資產(chǎn)投入，可通過托管服務(wù)費(fèi)和收益分成獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流，風(fēng)險相對較低，可實(shí)現(xiàn)村集體、村民、托管方三方共贏。

相關(guān)案例：某省D村農(nóng)田及水利設(shè)施盤活

• 盤活背景：D村為集體經(jīng)濟(jì)薄弱村，運(yùn)營能力不足，擁有連片農(nóng)田600畝及配套水利設(shè)施，農(nóng)戶分散經(jīng)營效益低，水利設(shè)施閑置失修，村集體無穩(wěn)定收入。
• 操作路徑：完成資產(chǎn)清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)登記，篩選專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)作為托管方，簽訂5年托管合同，村集體成立監(jiān)管小組，定期核查農(nóng)田種植、水利設(shè)施維護(hù)情況；托管方負(fù)責(zé)農(nóng)田規(guī)模化種植、水利設(shè)施運(yùn)維，按“托管服務(wù)費(fèi)8%+收益分成10%”獲取回報，村集體與村民按7:3比例分配剩余收益，同時爭取政策補(bǔ)貼完善設(shè)施。
• 成效：實(shí)現(xiàn)農(nóng)田規(guī)模化種植，水利設(shè)施高效利用，村集體年增收30萬元，村民人均年增收600元，帶動30人就近務(wù)工。

四、總結(jié)

農(nóng)村資產(chǎn)盤活是激活農(nóng)村內(nèi)生動力、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措，目前政策層面已形成完整體系。未來，隨著政策的進(jìn)一步落地，農(nóng)村資產(chǎn)盤活的路徑將更多元、運(yùn)營更規(guī)范，有望吸引更多社會資本參與，形成“政策引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、村集體參與、村民共享、資本賦能”的發(fā)展格局。社會資本需精準(zhǔn)把握政策導(dǎo)向，結(jié)合自身優(yōu)勢參與農(nóng)村資產(chǎn)盤活，在助力鄉(xiāng)村振興的同時實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)村集體、村民、社會資本的三方共贏。