國(guó)辦函〔2025〕84號(hào)文后，存量PPP項(xiàng)目再談判“談什么”？

陳明宇 王建平

隨著國(guó)辦函〔2025〕84號(hào)文的發(fā)布，存量PPP項(xiàng)目的再談判工作有了明確的政策抓手。但在實(shí)際執(zhí)行中，許多項(xiàng)目公司和實(shí)施機(jī)構(gòu)仍處于被動(dòng)應(yīng)戰(zhàn)狀態(tài)──今天財(cái)政付不出錢(qián)了，就去談付費(fèi)；明天審計(jì)出問(wèn)題了，就去談?wù)?。這種“來(lái)一件談一件，來(lái)什么談什么”的碎片化談判，不僅效率低下，更難以統(tǒng)籌解決關(guān)聯(lián)問(wèn)題，還會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目再談判陷入拉鋸戰(zhàn)，消耗大量時(shí)間和人力成本，甚至影響核心合同條款的正常履行。

再談判工作不是簡(jiǎn)單的修補(bǔ)，而是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作。本質(zhì)上來(lái)看，繁雜零碎的談判事項(xiàng)可以整合為合規(guī)整改、優(yōu)化完善、平滑支出三個(gè)核心維度，形成一張邏輯清晰、內(nèi)容完整的談判清單。

(一)合規(guī)整改—夯實(shí)項(xiàng)目實(shí)施基礎(chǔ)

合規(guī)整改談判旨在消除存量PPP項(xiàng)目的合規(guī)性隱患，確保政府付費(fèi)有據(jù)可依，保障項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)健運(yùn)行。該部分涉及的內(nèi)容包括建立按效付費(fèi)機(jī)制、完成投資金額認(rèn)定、完善績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)等。

一是修改不合理的付費(fèi)條款。重點(diǎn)糾正原合同中涉及固定回報(bào)、違規(guī)擔(dān)保等觸碰政策紅線(xiàn)的條款，建立付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤的機(jī)制，化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保合同條款符合監(jiān)管要求。

二是合規(guī)確定投資。多數(shù)存量PPP項(xiàng)目存在建設(shè)內(nèi)容調(diào)整、工期延長(zhǎng)等問(wèn)題，實(shí)際投資支出難以確定，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼基數(shù)模糊。談判應(yīng)聚焦如何快速推動(dòng)竣工驗(yàn)收和決算審計(jì)工作落地，明確最終的投資完成額，為政府后續(xù)的補(bǔ)貼支付提供計(jì)算依據(jù)。

三是優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)條款。建立付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，剔除流于形式或無(wú)法落地的虛設(shè)指標(biāo)，建立客觀、可量化的評(píng)價(jià)體系。同時(shí)規(guī)范評(píng)價(jià)流程，確保評(píng)價(jià)結(jié)果能反映真實(shí)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)效果，使其真正成為財(cái)政資金撥付的依據(jù)。

(二)優(yōu)化完善——理清項(xiàng)目合同邊界

為了更深入地解決PPP項(xiàng)目合作周期中存在的付費(fèi)、運(yùn)營(yíng)、管理矛盾，在項(xiàng)目建設(shè)期結(jié)束后，有必要根據(jù)實(shí)際的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)情況，通過(guò)再談判的方式對(duì)合同邊界進(jìn)行科學(xué)調(diào)整。該部分涉及的內(nèi)容包括建設(shè)內(nèi)容優(yōu)化調(diào)整、界定運(yùn)營(yíng)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)期延長(zhǎng)的處理等，具體包括以下幾點(diǎn)：

一是調(diào)整項(xiàng)目實(shí)施范圍。對(duì)于進(jìn)度嚴(yán)重滯后或客觀上已不具備實(shí)施條件的子項(xiàng)，應(yīng)果斷剝離?？梢钥紤]重點(diǎn)將可以用上級(jí)資金或?qū)ｍ?xiàng)債券支持的建設(shè)內(nèi)容調(diào)出PPP合作范圍。

二是界定運(yùn)營(yíng)服務(wù)范圍標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目建設(shè)完成后，有必要根據(jù)實(shí)際建成情況梳理運(yùn)維內(nèi)容，細(xì)化各項(xiàng)服務(wù)的具體操作標(biāo)準(zhǔn)和要求，確保權(quán)責(zé)對(duì)等、責(zé)任清晰。

三是建設(shè)期延長(zhǎng)處理。針對(duì)建設(shè)期延長(zhǎng)的問(wèn)題，需明確界定延期原因（如征拆困難、資金鏈斷裂等）及責(zé)任主體，協(xié)商確定因工期延誤產(chǎn)生的額外成本、建設(shè)期利息的分擔(dān)方案。

(三)平滑支出——保障項(xiàng)目長(zhǎng)久運(yùn)行

為破解當(dāng)前財(cái)政支付能力不足的現(xiàn)實(shí)困境，在地方財(cái)政承壓的背景下，通過(guò)再談判平滑年度支出責(zé)任，同時(shí)保障社會(huì)資本的投資回報(bào)和資金安全，促進(jìn)項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

一是延長(zhǎng)合作周期緩解短期支付壓力。在不減少社會(huì)資本及金融機(jī)構(gòu)整體投資收益的前提下，各方協(xié)商適當(dāng)延長(zhǎng)合作期限。通過(guò)拉長(zhǎng)支付周期，減少年度財(cái)政支出壓力。

二是完善補(bǔ)貼調(diào)價(jià)機(jī)制。建立政府補(bǔ)貼回報(bào)率與社會(huì)資本貸款利率變化的掛鉤機(jī)制，將原合同中掛鉤央行貸款基準(zhǔn)利率的回報(bào)機(jī)制，調(diào)整為掛鉤最新的貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率（LPR）。使政府補(bǔ)貼回報(bào)率能隨社會(huì)資本貸款利率的下降而動(dòng)態(tài)調(diào)整，在不影響社會(huì)資本回報(bào)的情況下，利用當(dāng)前的低利率環(huán)境有效降低政府支出責(zé)任。

三是運(yùn)營(yíng)成本合理控制。盡量避免運(yùn)維費(fèi)用的核定完全依賴(lài)事后審計(jì)，建議根據(jù)重新明確的運(yùn)營(yíng)維護(hù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，采用“固定單價(jià)/總價(jià)+調(diào)價(jià)”模式實(shí)施。明確超支由運(yùn)營(yíng)方自擔(dān)，但對(duì)于通過(guò)管理創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)的降本增效部分，應(yīng)給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。

四是使用者付費(fèi)約束。參考同類(lèi)項(xiàng)目情況，合理設(shè)定使用者付費(fèi)的基準(zhǔn)線(xiàn)，收入低于基準(zhǔn)線(xiàn)時(shí)政府不予補(bǔ)足，以此倒逼運(yùn)營(yíng)效率提升。但對(duì)于超過(guò)預(yù)期的收益部分，可作為運(yùn)營(yíng)獎(jiǎng)勵(lì)留存給項(xiàng)目公司。

為了確保上述三個(gè)維度的內(nèi)容能夠落地見(jiàn)效，我們提出如下建議：

一是換位思考兼顧雙方核心訴求。再談判并非零和博弈。當(dāng)政府方因財(cái)政壓力無(wú)法及時(shí)付費(fèi)時(shí)，政府方應(yīng)換位思考社會(huì)資本關(guān)心的核心問(wèn)題。建議政府方以提供及時(shí)、穩(wěn)定的付費(fèi)保障（如納入財(cái)政預(yù)算、優(yōu)先安排專(zhuān)項(xiàng)債券資金等）作為交換條件，換取社會(huì)資本在降低回報(bào)率、延長(zhǎng)合作期限方面的妥協(xié)，從而實(shí)現(xiàn)減輕財(cái)政壓力與保障投資本金的平衡。

二是抓住項(xiàng)目核心矛盾。雙方在項(xiàng)目上出現(xiàn)分歧時(shí)，除了當(dāng)前面臨的經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政困難等外部壓力，還應(yīng)深入審查項(xiàng)目?jī)?nèi)部是否存在建設(shè)規(guī)模不合理、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)虛高、使用者付費(fèi)挖掘不夠等問(wèn)題，解決項(xiàng)目存在的核心矛盾。

三是分階段推進(jìn)談判。再談判期間應(yīng)確保項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)。對(duì)于已決算的投資額、運(yùn)維付費(fèi)等無(wú)爭(zhēng)議部分，政府方應(yīng)繼續(xù)按原合同條款付費(fèi)。采取“達(dá)成一項(xiàng)共識(shí)、簽訂一份補(bǔ)充協(xié)議”的策略，確保再談判工作不影響項(xiàng)目正常運(yùn)行。

四是強(qiáng)化數(shù)據(jù)支撐。所有條款的調(diào)整都應(yīng)基于嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?cái)務(wù)測(cè)算。建議聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，結(jié)合實(shí)際投資、運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)并對(duì)標(biāo)市場(chǎng)同類(lèi)項(xiàng)目，按照保本微利原則進(jìn)行測(cè)算，在各方對(duì)數(shù)據(jù)達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上通過(guò)談判修改條款。