應用投融資規(guī)劃方法，高質量推進城市更新

?徐志剛 江博文?

一、城市建設進入新階段

截至2024年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達67%，9.4億人生活在城鎮(zhèn)，城市綜合承載能力顯著提升，人居環(huán)境持續(xù)改善。當前，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，傳統(tǒng)增量擴張模式難以為繼；同時城市發(fā)展也面臨著空間資源受限、基礎設施老化、公共服務短缺、歷史文脈斷裂等多重挑戰(zhàn)。城市更新作為破解上述問題的解決之道和城市高質量發(fā)展的重點發(fā)力方向，已連續(xù)多年寫入中央《政府工作報告》。

今年以來，中央對城市更新行動的推進力度持續(xù)加大。5月份，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》，對推進城市更新行動作了系統(tǒng)全面部署。7月14日至15日舉行的中央城市工作會議將“以推進城市更新為重要抓手”列入新時期城市工作的總體要求。7月30日召開的中共中央政治局會議強調，“落實好中央城市工作會議精神，高質量開展城市更新”。 

?二、城市更新具有復雜性

無論國內外學者和政策制定者如何定義或者使用不同的術語（如城市重建、城市復興、城市再造、城市再生等等）描述城市更新，大家的認知都超越了單純的物理空間的改造和重建，而是不約而同地將城市更新視為是物理空間、經濟、社會和文化等多方面共同作用和重構的過程。從政策上，我們看到國家提出城市更新應“以內涵集約、綠色低碳發(fā)展為路徑，通過結構優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質提升，打造宜居、韌性、智慧城市”。從實踐上，我們也深刻認識到城市更新的本質是?“空間-經濟-社會-文化”四維耦合的復雜系統(tǒng)工程，其復雜性體現(xiàn)在：

?1、項目目標多元?

需同步實現(xiàn)建筑質量提升（如危舊房改造）、基礎設施完善（如管網更新、智慧交通）、公共空間優(yōu)化（如口袋公園、濱水廊道）、產業(yè)動能轉換（老舊廠房街區(qū)改造，培育新經濟和消費業(yè)態(tài)）、文化傳承與創(chuàng)新（如保護歷史街區(qū)、活化非遺工坊）、社區(qū)治理優(yōu)化（如嵌入式公共服務設施、居民參與）等目標，兼顧空間優(yōu)化、民生改善、文化傳承與經濟活力激發(fā)。

2、參與主體多元

涉及地方政府（負責規(guī)劃和政策供給）、國有企業(yè)（融資和運營平臺）、民企（市場化開發(fā)）、居民（參與式決策）等十余類主體，利益多元且協(xié)調難度高。

?3、政策復合性?

涉及城市更新項目的地方政府所屬部門包括發(fā)改、財政、規(guī)劃、土地、住建、文旅、城管、交通、金融等等，需要各部門集成各項政策工具，才能形成合力，為項目提供足以支撐順利實施的政策基礎和項目邊界。

4、運作周期長

典型項目周期達10年以上。需跨越規(guī)劃、立項設計、融資、土地整備、建設實施、招商運營全生命周期，資金需求大，各年度資金平衡壓力顯著。

?三、投融資規(guī)劃方法助力城市更新高質量推進

針對城市更新的上述復雜性，大岳咨詢基于多個項目實踐經驗，提出以系統(tǒng)論基本原理為出發(fā)點，采用投融資規(guī)劃方法，解決城市開發(fā)的科學決策問題。

投融資規(guī)劃以城市規(guī)劃（城市更新專項規(guī)劃）為基礎，以城市更新項目涉及的土地儲備與供應、各類基礎設施、公共服務設施、公益設施項目的投資、融資、建設工作為統(tǒng)籌對象，以政策、法規(guī)、資源、資金等為輸入，以管理體制設計、參與主體分工機制建立、參與主體利益平衡、項目的投入產出平衡關系和風險控制、各類建設時序安排以及政策工具包為輸出。城市更新開發(fā)建設各方參與主體能夠從自己角度出發(fā)，利用規(guī)劃的輸出成果，評估項目的風險和收益，做出符合自己需求的科學決策，確保項目順利實施。

投融資規(guī)劃方法綜合運用規(guī)劃技術、經濟研究、建設管理等學科內容，綜合模擬城市更新項目建設的經濟進程，系統(tǒng)評估城市更新中的資金來源、投向、投放次序和回報等資金統(tǒng)籌的問題。規(guī)劃技術流程依次為可利用資源盤整與價值評估—投資項目梳理—投資測算分析—開發(fā)模式設計—開發(fā)時序設計優(yōu)化與經濟評價—開發(fā)保障措施設計。

（1）可利用資源盤整與價值評估。通過全面體檢，對城市更新項目范圍內的資源要素進行全面盤整，既包括土地資源和其他自然資源（生態(tài)、水文、礦產、太陽能、風能），也包括產業(yè)資源和存量資產。通過現(xiàn)狀和規(guī)劃之間的比較，分析實際可供開發(fā)利用的資源情況。

（2）投資項目梳理。梳理出城市更新項目開發(fā)區(qū)域內所有項目類型（包括項目規(guī)模、建設內容及進展情況），根據(jù)項目自身投資回收能力將項目劃分為非經營性、準經營性和經營性項目，將不同類型的項目落實到具體的開發(fā)主體上。一般的原則是，非經營性項目由政府負責，并給予一定資金和資源支持，準經營性項目由政府和市場主體合作開發(fā)，經營性項目則應充分借助市場競爭機制，選擇開發(fā)質量和投資性價比高的市場主體實施。

（3）投資測算分析。建立財務分析模型，對城市更新項目開發(fā)區(qū)域的投入產出進行靜態(tài)經濟分析，對資金平衡情況做到心里有數(shù)。財務分析模型包括投入流模型、開發(fā)時序模型、資源價值評估模型、現(xiàn)金流折現(xiàn)財務模型。投資測算是投融資規(guī)劃的核心工作，作出準確合理的投資測算，一是有利于資源籌備和配置，減少項目實施風險；二是有利于專項政策制訂和出臺，并形成相應保障機制；三是方便社會機構對項目風險收益進行評估，有利于增強社會機構對政府的信任，并易于達成合作。

（4）開發(fā)模式設計。確定城市更新項目范圍內各子項目的開發(fā)建設主體，并為各主體規(guī)定其負責項目的工作內容、實施路徑及其責任。這個階段需要投入大量精力對項目涉及的不同主體進行反復協(xié)調溝通，選擇最佳子項目實施主體和實施路徑。

（5）開發(fā)時序設計和經濟評價。根據(jù)開發(fā)模式設計的原則，具體進行項目組合，形成開發(fā)計劃并進行經濟分析。抓住“滾動開發(fā)”的核心理念，對城市更新項目在時間、空間上進行分布與組合，模擬各年度開發(fā)工作和現(xiàn)金流，進行資金平衡分析，使得地方政府和項目開發(fā)主體可以對開發(fā)方案進行評估、比選和優(yōu)化。

（6）開發(fā)保障措施設計。針對開發(fā)時序及經濟評價模塊清晰展現(xiàn)的現(xiàn)金流、資產負債和風險，需要提出相應的保障措施，以保障項目風險可控，收益得以實現(xiàn)。這些保障措施包括政策支持、融資運作、開發(fā)管理、招商營銷安排等。有了這些保障措施，地方政府能更合理制訂支持政策并配置資源，金融機構和社會機構也將對項目更加了解，對項目實施更有信心，有利于進行投資融資合作。

結語

城市更新投融資規(guī)劃在城市規(guī)劃和建設實施之間通過插入資金統(tǒng)籌和財務分析，其本質是將單個投資項目的經濟可行性研究推廣運用到城市開發(fā)（城市更新）等更為復雜的系統(tǒng)上。投融資規(guī)劃在項目規(guī)劃與建設之間、政府和投資人之間、項目和資本之間架起一座橋梁，得到地方政府和投資人的高度認可。近5年中，大岳咨詢已經利用投融資規(guī)劃方法為超過30個城市更新項目提供過服務，在產業(yè)園區(qū)升級改造、高鐵新城片區(qū)升級、城市流域治理、商業(yè)街區(qū)改造、舊廠房片區(qū)改造等不同類型的城市更新項目中得到廣泛應用?？梢灶A見，“十五五”期間城市更新將成為城市開發(fā)的重要模式，投融資規(guī)劃方法也將更多應用到城市更新項目中并不斷完善，成為推動城市高質量發(fā)展、創(chuàng)造人民美好生活的核心引擎。