破解國(guó)有低效用地困局：某地國(guó)有農(nóng)用地盤活的實(shí)踐與思考

劉未未

前言：從增量擴(kuò)張到存量提質(zhì)的戰(zhàn)略躍遷

當(dāng)前，我國(guó)土地資源管理正經(jīng)歷一場(chǎng)深刻變革，核心正在從依賴新增建設(shè)用地的增量擴(kuò)張，全面轉(zhuǎn)向挖掘存量土地潛力的存量盤活。在堅(jiān)決守住耕地紅線、保障糧食安全的根本前提下，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的新引擎，正藏在喚醒、用活這些沉睡資產(chǎn)的智慧里。其中，大量權(quán)屬清晰但效益不彰的國(guó)有農(nóng)用地，正從過去的沉默資源轉(zhuǎn)變?yōu)閭涫懿毮康臐摿?。如何系統(tǒng)性破解低效困局，使其成為鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的活力源泉，已成為一項(xiàng)緊迫而重要的時(shí)代課題。

一、明晰對(duì)象：何為國(guó)有低效農(nóng)用地？

國(guó)有低效農(nóng)用地，特指所有權(quán)歸國(guó)家所有，卻因利用效率、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出或集約管理程度顯著低于社會(huì)平均水平或土地自身潛力，而未能充分發(fā)揮價(jià)值的農(nóng)業(yè)用地。其表現(xiàn)形式多樣：或因農(nóng)田水利、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施老化失修，耕作技術(shù)滯后，導(dǎo)致產(chǎn)能長(zhǎng)期低迷；或因經(jīng)營(yíng)模式陳舊、與市場(chǎng)需求脫節(jié)，經(jīng)濟(jì)效益微薄；甚至部分土地長(zhǎng)期閑置、拋荒，價(jià)值徹底湮沒。

筆者曾調(diào)研的某農(nóng)業(yè)縣區(qū)，情況頗具代表性。當(dāng)?shù)卣缒暌虺鞘邪l(fā)展預(yù)期，對(duì)部分農(nóng)村集體農(nóng)用地進(jìn)行了統(tǒng)一收儲(chǔ)。從手續(xù)上看，土地已完成流轉(zhuǎn)，補(bǔ)償費(fèi)用也已發(fā)放至村集體，但實(shí)質(zhì)上，這些土地仍由原村民以傳統(tǒng)方式耕作。隨著發(fā)展形勢(shì)變化，政府短期內(nèi)并無變更土地性質(zhì)的計(jì)劃。于是，這些土地成了地方政府的“尷尬資產(chǎn)”：既已投入資本，賬面上屬于國(guó)有資產(chǎn)，卻未能實(shí)現(xiàn)高效利用與價(jià)值提升，導(dǎo)致資源與資本雙重沉淀、浪費(fèi)。這正是國(guó)有低效農(nóng)用地亟待盤活的現(xiàn)實(shí)背景。

二、政策東風(fēng)：頂層設(shè)計(jì)為盤活實(shí)踐撐腰鼓勁

近些年，國(guó)家層面高瞻遠(yuǎn)矚，密集出臺(tái)一系列指引性文件，為低效用地盤活提供了堅(jiān)實(shí)政策支撐與明確行動(dòng)指引。

例如，自然資源部發(fā)布的《關(guān)于開展低效建設(shè)用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的意見》雖聚焦建設(shè)用地，但其嚴(yán)控總量、盤活存量的核心精神已滲透至各類土地管理場(chǎng)景。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等多部門發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)事綜合服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提出，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織盤活利用各類空閑、廢棄、低效利用的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地和存量集體建設(shè)用地，以及老舊廠房、倉(cāng)庫(kù)等閑置資源；社會(huì)投資主體等按市場(chǎng)化、法治化原則投入資金參與建設(shè)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于全國(guó)部分地區(qū)要素市場(chǎng)化配置 綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案的批復(fù)》提到，推動(dòng)以市場(chǎng)化方式盤活低效建設(shè)用地和閑置耕地，探索解決規(guī)劃調(diào)整、土地供應(yīng)、收益分配等方面問題。

這些政策的核心導(dǎo)向十分清晰：在堅(jiān)守農(nóng)地農(nóng)用底線、堅(jiān)決防止非農(nóng)化的前提下，積極鼓勵(lì)通過技術(shù)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，多元化、高效化挖掘存量土地價(jià)值。政策環(huán)境已從允許探索怎么做轉(zhuǎn)變?yōu)橹С秩绾巫龊?，其深層要求是將存量包袱轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量增量，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的統(tǒng)一。

三、破局之道：實(shí)現(xiàn)成功盤活的三大關(guān)鍵支柱

盤活低效用地，絕非簡(jiǎn)單推倒重來或換種作物，而是一項(xiàng)需系統(tǒng)思維、精準(zhǔn)施策的復(fù)雜工程。結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為成功盤活需筑牢三大核心支柱。

1. 精準(zhǔn)定位：植根區(qū)域經(jīng)濟(jì)土壤，實(shí)現(xiàn)差異化競(jìng)爭(zhēng)

盤活成功的首要前提，在于項(xiàng)目定位與所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及市場(chǎng)需求的深度契合。盲目模仿、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)只會(huì)讓項(xiàng)目墜入紅海陷阱。因此，必須開展深入的前期市場(chǎng)調(diào)研與區(qū)域診斷：項(xiàng)目輻射范圍內(nèi)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有何特點(diǎn)？消費(fèi)能力與偏好如何？市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局是怎樣的？是缺乏安全高品質(zhì)的生鮮農(nóng)產(chǎn)品直供渠道，還是缺少具備深加工能力的標(biāo)準(zhǔn)化原料基地？或是都市圈周邊對(duì)近郊田園休閑、親子研學(xué)、康養(yǎng)度假等體驗(yàn)式消費(fèi)存在巨大需求缺口？

精準(zhǔn)定位的關(guān)鍵，在于將當(dāng)?shù)刭Y源稟賦（如氣候、土壤、區(qū)位）與地緣條件（如勞動(dòng)力成本、物流便利性、產(chǎn)業(yè)配套）轉(zhuǎn)化為獨(dú)特的比較優(yōu)勢(shì)，并據(jù)此構(gòu)建難以復(fù)制的競(jìng)爭(zhēng)護(hù)城河。

以京津冀地區(qū)某縣的低效農(nóng)用地盤活項(xiàng)目為例。深度調(diào)研發(fā)現(xiàn)，周邊北京、天津等核心城市居民對(duì)沉浸式田園生活體驗(yàn)需求旺盛，但市場(chǎng)供給要么是缺乏情感鏈接與體驗(yàn)屬性的大宗農(nóng)產(chǎn)品，要么是同質(zhì)化嚴(yán)重的單一采摘活動(dòng)?；诖?，項(xiàng)目最終定位于“都市微度假田園綜合體”：一方面，依托土壤改良與設(shè)施農(nóng)業(yè)技術(shù)，規(guī)?；N植高附加值有機(jī)蔬菜、特色漿果，直供城市高端社區(qū)與精品商超，構(gòu)建從田間到餐桌的短鏈供應(yīng)鏈；另一方面，利用農(nóng)用地開闊生態(tài)空間，設(shè)計(jì)迷你農(nóng)場(chǎng)認(rèn)領(lǐng)、節(jié)氣農(nóng)事體驗(yàn)、自然教育課程等業(yè)態(tài)，精準(zhǔn)服務(wù)1.5小時(shí)車程內(nèi)的家庭客群，滿足企事業(yè)團(tuán)建需求，成功填補(bǔ)近郊輕奢型田園文旅市場(chǎng)空白。

2. 價(jià)值躍升：科技賦能與品牌認(rèn)證雙輪驅(qū)動(dòng)

盤活的終極目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值倍增。這要求我們必須跳出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)思維窠臼，以科技硬實(shí)力與品牌軟實(shí)力為雙輪驅(qū)動(dòng)，打破低附加值循環(huán)。

在硬實(shí)力層面，大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)是提升產(chǎn)出效率與生產(chǎn)可控性的核心關(guān)鍵。例如，建設(shè)智能玻璃溫室、植物工廠等設(shè)施，可實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周年化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化，單位面積產(chǎn)出與產(chǎn)值可達(dá)傳統(tǒng)模式數(shù)倍乃至數(shù)十倍，同時(shí)實(shí)現(xiàn)水肥資源集約節(jié)約利用。結(jié)合物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化種植與管理，還可進(jìn)一步優(yōu)化投入品使用，保障農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)穩(wěn)定與優(yōu)異。

在軟實(shí)力層面，積極獲取綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品、GAP（良好農(nóng)業(yè)規(guī)范）等權(quán)威認(rèn)證，贏得消費(fèi)者信任，取得叩開高端市場(chǎng)的通行證。在此基礎(chǔ)上，著力打造具有獨(dú)特內(nèi)涵與高識(shí)別度的區(qū)域公用品牌或企業(yè)品牌，講好土地與產(chǎn)品的故事，可顯著提升產(chǎn)品溢價(jià)能力。更重要的是，要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈從賣原料向賣產(chǎn)品、賣服務(wù)、賣體驗(yàn)延伸，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、中央廚房、預(yù)制菜、鄉(xiāng)村旅游等二、三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“接二連三”融合發(fā)展。如此，低效農(nóng)用地才能從單一生產(chǎn)要素，轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)活力節(jié)點(diǎn)。

3. 金融血脈：以可融資性為核心的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)革新

傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目可行性研究，往往側(cè)重于“可批性”——即論證項(xiàng)目符合政策導(dǎo)向、具備社會(huì)效益，以期獲得財(cái)政資金或政策性支持，經(jīng)濟(jì)分析易流于形式。而市場(chǎng)化盤活的邏輯截然不同，其評(píng)價(jià)核心必須轉(zhuǎn)向“可融資性”。這意味著，整個(gè)盤活方案應(yīng)被打造成具備完整商業(yè)邏輯、能經(jīng)受市場(chǎng)檢驗(yàn)的投資項(xiàng)目。

項(xiàng)目必須具備強(qiáng)大自身造血能力，實(shí)現(xiàn)投資與收益自我平衡。這需要對(duì)從土地整治、基礎(chǔ)設(shè)施投入到長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)維護(hù)的全生命周期成本進(jìn)行精細(xì)測(cè)算；同時(shí)，還需基于扎實(shí)市場(chǎng)調(diào)研數(shù)據(jù)，對(duì)未來經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流做出合理可信預(yù)測(cè)。最終，方案要能回答一個(gè)關(guān)鍵問題：它是否具備足夠吸引力，能說服商業(yè)銀行提供貸款，或吸引社會(huì)資本參與投資合作？

仍以前述京津冀某縣項(xiàng)目為例，我們與地方農(nóng)業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行多輪深入溝通，從項(xiàng)目市場(chǎng)前景、同業(yè)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)分析到融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、還款保障措施等，反復(fù)打磨方案，甚至調(diào)整部分子項(xiàng)目業(yè)態(tài)選擇，直至形成邏輯嚴(yán)密、數(shù)據(jù)扎實(shí)、風(fēng)險(xiǎn)可控的商業(yè)計(jì)劃書，最終獲得金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可。唯有成功跨過“可融資性”這道門檻，項(xiàng)目才能真正落地，實(shí)現(xiàn)從“盤活”到“活好”的可持續(xù)良性循環(huán)。

結(jié)語(yǔ)：邁向活力迸發(fā)的全面革新

國(guó)有低效農(nóng)用地的市場(chǎng)化盤活，是一場(chǎng)深刻的系統(tǒng)性變革。它超越簡(jiǎn)單土地物理形態(tài)改變，是一場(chǎng)涵蓋發(fā)展理念、商業(yè)模式、技術(shù)應(yīng)用與金融工具的全面升級(jí)。這條路徑，以具備可融資性的商業(yè)設(shè)計(jì)為堅(jiān)實(shí)起點(diǎn)，以契合區(qū)域經(jīng)濟(jì)的精準(zhǔn)定位為導(dǎo)航羅盤，最終通過科技創(chuàng)新與品牌建設(shè)實(shí)現(xiàn)價(jià)值爆發(fā)式增長(zhǎng)。

當(dāng)一片片沉睡土地被成功喚醒，高效匯入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)循環(huán)，其意義遠(yuǎn)不止賬面上的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)字。它將成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的堅(jiān)實(shí)基底，繪就綠色生態(tài)發(fā)展的生動(dòng)樣板，書寫國(guó)有資本效能提升的精彩篇章。突圍低效困局，其終極愿景，正是讓每一寸土地都物盡其用，在新時(shí)代征程中煥發(fā)出蓬勃生機(jī)與無限活力。