包錦霞、王淮

引言

近年來(lái)，隨著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控力度不斷加大，地方財(cái)政運(yùn)行持續(xù)承壓，傳統(tǒng)依賴(lài)政府大規(guī)模舉債搞基建的模式已難以為繼。面對(duì)產(chǎn)業(yè)園、歷史街區(qū)、城市更新等項(xiàng)目，其能否通過(guò)持續(xù)運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)資金自平衡是項(xiàng)目成功落地的關(guān)鍵。在這一現(xiàn)實(shí)背景下，我們?cè)趯?shí)操和探索中發(fā)現(xiàn)，“謀投建運(yùn)”一體化模式已越來(lái)越多地成為多地謀劃項(xiàng)目的首選。

一、 “謀投建運(yùn)”一體化的現(xiàn)實(shí)背景

相關(guān)市場(chǎng)研究數(shù)據(jù)顯示，2024年全國(guó)產(chǎn)業(yè)園平均空置率高達(dá)62.8%，較2019年激增27個(gè)百分點(diǎn)。在長(zhǎng)三角核心城市，產(chǎn)業(yè)園出租率跌至70%，上海、北京、深圳等一線(xiàn)城市核心區(qū)空置率也突破25%，已遠(yuǎn)超國(guó)際警戒線(xiàn)30%的標(biāo)準(zhǔn)。

高空置率的困境并非偶然，背后折射出的是項(xiàng)目開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)中存在的系統(tǒng)性“錯(cuò)位”問(wèn)題：

一是規(guī)劃與市場(chǎng)的錯(cuò)位。例如，在一些傳統(tǒng)制造業(yè)基礎(chǔ)較好的縣市，盲目規(guī)劃建設(shè)生物醫(yī)藥、智能制造等高端園區(qū)，導(dǎo)致建成后的園區(qū)與本地實(shí)際產(chǎn)業(yè)需求嚴(yán)重脫節(jié)，不得不反復(fù)調(diào)整定位，招商困難重重，嚴(yán)重遲滯當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程。

二是價(jià)值與收益的失衡。在傳統(tǒng)EPC+O模式下，社會(huì)資本方的回報(bào)主要來(lái)源于工程施工環(huán)節(jié)的利潤(rùn)，而與項(xiàng)目長(zhǎng)期價(jià)值息息相關(guān)的運(yùn)營(yíng)績(jī)效對(duì)收益影響微乎其微，形成“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的畸形激勵(lì)機(jī)制。

三是資源與能力的錯(cuò)配。實(shí)施主體掌握土地指標(biāo)和項(xiàng)目主導(dǎo)權(quán)，但往往缺乏產(chǎn)業(yè)招商和市場(chǎng)化資源的專(zhuān)業(yè)能力；而市場(chǎng)上專(zhuān)業(yè)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)雖具備招商資源和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，卻受限于輕資產(chǎn)屬性，難以主導(dǎo)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，形成“有資源者缺能力，有能力者缺資源”的僵局。

為破解上述僵局，“謀投建運(yùn)”一體化模式應(yīng)運(yùn)而生。其核心思路在于：通過(guò)“運(yùn)營(yíng)前置”來(lái)修正前期規(guī)劃可能存在的市場(chǎng)偏差；通過(guò)將施工方的部分利潤(rùn)與運(yùn)營(yíng)效果進(jìn)行綁定，并設(shè)計(jì)基于運(yùn)營(yíng)結(jié)果的考核機(jī)制，來(lái)平衡各方短期與長(zhǎng)期利益；通過(guò)鼓勵(lì)組成聯(lián)合體等方式，實(shí)現(xiàn)“資源整合”補(bǔ)齊能力短板。最終目的是將實(shí)施主體、投資方、施工方與運(yùn)營(yíng)方從相對(duì)簡(jiǎn)單的合同關(guān)系，轉(zhuǎn)化為利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系，形成發(fā)展合力。

二、 “謀投建運(yùn)”一體化的核心邏輯

風(fēng)險(xiǎn)收益綁定：社會(huì)資本不僅參與項(xiàng)目前期的資本金投入與工程建設(shè)，更深度介入項(xiàng)目建成后的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)。其獲取的回報(bào)與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效直接掛鉤，形成激勵(lì)相容機(jī)制。

市場(chǎng)化運(yùn)作導(dǎo)向：運(yùn)營(yíng)方提前介入，使項(xiàng)目定位、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、財(cái)務(wù)模型能更好匹配市場(chǎng)需求，旨在通過(guò)穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)收益覆蓋前期投入，減輕對(duì)財(cái)政資金的依賴(lài)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化閉環(huán)。

功能與效益并重：一體化的責(zé)任主體需要對(duì)項(xiàng)目從謀劃到長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程負(fù)責(zé)。這意味著不僅要完成高質(zhì)量的物理空間建設(shè)，還必須更加注重產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、服務(wù)配套、品牌培育等長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)，避免“建用脫節(jié)”，提升項(xiàng)目的綜合效益和可持續(xù)性。

該模式的本質(zhì)，是嘗試運(yùn)用更加市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化的方法，重塑帶有公共服務(wù)屬性項(xiàng)目的實(shí)施邏輯，推動(dòng)項(xiàng)目重心從“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”轉(zhuǎn)向“全周期、重效益”，最終提升項(xiàng)目的市場(chǎng)化盈利能力，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期自平衡。

三、 “謀投建運(yùn)”一體化的實(shí)施攻堅(jiān)

• （一）落實(shí)運(yùn)營(yíng)前置，引領(lǐng)精準(zhǔn)謀劃

為破解產(chǎn)業(yè)園傳統(tǒng)模式下策劃與建設(shè)脫節(jié)、建成后運(yùn)營(yíng)難的困局，確保項(xiàng)目品質(zhì)與運(yùn)營(yíng)效果，實(shí)現(xiàn)全生命周期管理，應(yīng)運(yùn)用“運(yùn)營(yíng)前置”的思維。運(yùn)營(yíng)方應(yīng)深入?yún)⑴c甚至主導(dǎo)項(xiàng)目前期謀劃中的產(chǎn)業(yè)定位、財(cái)務(wù)論證、工程設(shè)計(jì)等關(guān)鍵階段，實(shí)現(xiàn)“未建先營(yíng)”。

產(chǎn)業(yè)定位：深入分析項(xiàng)目所在區(qū)域的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、市場(chǎng)需求、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，運(yùn)營(yíng)方應(yīng)針對(duì)性設(shè)計(jì)細(xì)分產(chǎn)業(yè)園招商賽道（如傳統(tǒng)制造、生物醫(yī)藥、低空經(jīng)濟(jì)、半導(dǎo)體材料等），而非寬泛空洞的產(chǎn)業(yè)概念。

財(cái)務(wù)論證：充分參考運(yùn)營(yíng)方已落地項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)中招商去化周期、運(yùn)營(yíng)收益等真實(shí)數(shù)據(jù)，夯實(shí)前期測(cè)算，確保“自平衡”真實(shí)可行。

工程設(shè)計(jì)：結(jié)合擬入駐企業(yè)的生產(chǎn)工藝、設(shè)備參數(shù)、物流需求等，定制化設(shè)計(jì)工程建設(shè)空間及參數(shù)（層高、荷載、電力配置等），真正做到“為運(yùn)營(yíng)而設(shè)計(jì)”，為后續(xù)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的銜接打好基礎(chǔ)。

某產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目，在項(xiàng)目備案后即招標(biāo)投資人、設(shè)計(jì)方、施工方和運(yùn)營(yíng)方的聯(lián)合體，中標(biāo)后就由聯(lián)合體提供設(shè)計(jì)方案，而非達(dá)到初步設(shè)計(jì)或施工圖后再招運(yùn)營(yíng)方。

• （二）創(chuàng)新激勵(lì)約束，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

針對(duì)運(yùn)營(yíng)方輕資產(chǎn)屬性與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力弱的痛點(diǎn)，“謀投建運(yùn)”一體化模式創(chuàng)新設(shè)計(jì)了施工利潤(rùn)綁定機(jī)制和分層彈性考核機(jī)制：

施工利潤(rùn)綁定機(jī)制：在招標(biāo)階段，可要求運(yùn)營(yíng)方聯(lián)合施工方組成聯(lián)合體參與競(jìng)爭(zhēng)。在合同中約定，將施工方的一部分合理利潤(rùn)作為運(yùn)營(yíng)績(jī)效保證金，該保證金的返還與項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵指標(biāo)（如去化率、稅收達(dá)標(biāo)情況）掛鉤。這相當(dāng)于用施工方的利潤(rùn)為運(yùn)營(yíng)效果提供了一定程度的擔(dān)保和約束。

分層彈性考核機(jī)制：設(shè)置去化率、畝均稅收等多層次、可量化的運(yùn)營(yíng)考核指標(biāo)。當(dāng)運(yùn)營(yíng)結(jié)果達(dá)到基礎(chǔ)目標(biāo)時(shí)，返還部分或全部運(yùn)營(yíng)保證金；當(dāng)運(yùn)營(yíng)結(jié)果超過(guò)各階段激勵(lì)目標(biāo)時(shí)，社會(huì)資本可按約定比例分享項(xiàng)目超額收益。此外，還可針對(duì)引進(jìn)特定類(lèi)型企業(yè)、培育創(chuàng)新主體等產(chǎn)業(yè)培育目標(biāo)，設(shè)置階梯式的獎(jiǎng)勵(lì)。

某產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目中，工程費(fèi)用下浮率較傳統(tǒng)項(xiàng)目偏低，并設(shè)置一定比例的工程費(fèi)用與入駐率考核掛鉤，同時(shí)招商運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)與入駐率和畝均稅收掛鉤。

• （三）強(qiáng)化資源整合，保障長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)

為保障項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營(yíng)，資源整合應(yīng)深入項(xiàng)目實(shí)施各階段：

合作模式設(shè)計(jì)階段：①合作模式確定：結(jié)合項(xiàng)目需求和屬地產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位選擇合作模式，如投資人+EPC+O、股權(quán)合作+聯(lián)合拍地等，給予實(shí)施主體、投資方、施工方、運(yùn)營(yíng)方充分發(fā)揮其資源價(jià)值的空間；②合同架構(gòu)設(shè)計(jì)：項(xiàng)目合同應(yīng)覆蓋投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交全周期各階段，明確項(xiàng)目各方權(quán)利義務(wù)，合理分配政策、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)置項(xiàng)目調(diào)整機(jī)制、退出路徑與違約處理規(guī)則。

社會(huì)資本遴選階段：①設(shè)置綜合門(mén)檻：在招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判中，不僅評(píng)估社會(huì)資本的資金與建設(shè)能力，更注重其產(chǎn)業(yè)資源、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和品牌影響力；②接受聯(lián)合體投標(biāo)：鼓勵(lì)投資方、設(shè)計(jì)方、施工方、運(yùn)營(yíng)方等組成聯(lián)合體，資源聚集，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；③強(qiáng)化方案評(píng)審：重點(diǎn)評(píng)估全周期一體化實(shí)施方案的合理性與創(chuàng)新性，尤其是產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與運(yùn)營(yíng)計(jì)劃。

項(xiàng)目落地實(shí)施階段：①成立項(xiàng)目公司：中標(biāo)社會(huì)資本與實(shí)施主體組建項(xiàng)目公司，通過(guò)股權(quán)合作實(shí)現(xiàn)深度捆綁，構(gòu)建一體化實(shí)施載體；②建設(shè)與運(yùn)營(yíng)銜接階段：運(yùn)營(yíng)方深度參與規(guī)劃設(shè)計(jì)與工程建設(shè)，確保功能布局、設(shè)施配置符合后期運(yùn)營(yíng)需求；把握項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度節(jié)點(diǎn)，提前布局產(chǎn)業(yè)招商，做到工程竣工與招商落地“無(wú)縫銜接”，最大化產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營(yíng)效益。

某產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目采用“增資擴(kuò)股+合作開(kāi)發(fā)”模式，選擇產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)豐富、引產(chǎn)招商資源優(yōu)越、園區(qū)開(kāi)發(fā)實(shí)力雄厚的社會(huì)合作方。項(xiàng)目公司以國(guó)有企業(yè)采購(gòu)方式通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)程序同時(shí)選擇投資人、工程總承包單位和運(yùn)營(yíng)方作為合作方，投資人參與項(xiàng)目公司的增資擴(kuò)股。這一模式，實(shí)現(xiàn)在“共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)共享收益”股權(quán)實(shí)質(zhì)合作下，開(kāi)展策劃、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、運(yùn)營(yíng)一體化運(yùn)作，通過(guò)施工利潤(rùn)綁定與多層運(yùn)營(yíng)考核機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)運(yùn)營(yíng)方深入?yún)⑴c項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)積極性，將其產(chǎn)業(yè)資源整合與運(yùn)營(yíng)能力轉(zhuǎn)化為園區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。

四、 展望

“謀投建運(yùn)”一體化并非簡(jiǎn)單的流程疊加，而是一種以長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)效益為核心、以市場(chǎng)化運(yùn)作為基礎(chǔ)的項(xiàng)目實(shí)施模式。推行這一模式，關(guān)鍵在于推動(dòng)相關(guān)各方實(shí)現(xiàn)角色重塑，施工方需從單純的工程承包商轉(zhuǎn)向共擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任方，運(yùn)營(yíng)方需從收取固定管理費(fèi)的服務(wù)商轉(zhuǎn)向?yàn)檫\(yùn)營(yíng)結(jié)果負(fù)責(zé)的合伙人，實(shí)施主體需從傳統(tǒng)的監(jiān)管者轉(zhuǎn)型為資源整合操盤(pán)手。唯有實(shí)現(xiàn)這種角色的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，才能根治“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的頑疾，讓項(xiàng)目真正具備自我造血能力。在地方財(cái)政緊約束的背景下，該模式為產(chǎn)業(yè)園、歷史街區(qū)、城市更新等具有一定經(jīng)營(yíng)潛力的項(xiàng)目，提供了一條值得深入探索的、更具可持續(xù)性的實(shí)施路徑。