作者：費(fèi)昌

一、背景

近日，某地“一切國有資源盡可能資產(chǎn)化，一切國有資產(chǎn)盡可能證券化，一切國有資金盡可能杠桿化”口號引發(fā)熱議，而公共資源有償使用作為“三化”領(lǐng)域的重要內(nèi)容，也吸引了越來越多的目光。

自《財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈市政公共資源有償使用收入管理辦法〉的通知》（財(cái)稅〔2016〕116號）文件發(fā)布以來，全國范圍內(nèi)許多城市在市政道路路內(nèi)停車泊位和公共停車場、人防地下空間、公園綠地內(nèi)配套服務(wù)設(shè)施、城市公共空間廣告設(shè)置等領(lǐng)域?qū)嵤┝斯操Y源有償使用項(xiàng)目。雖然目前尚無國家層面的指導(dǎo)性政策文件規(guī)定此類項(xiàng)目的全過程操作流程，但結(jié)合116號文和部分地市發(fā)布的當(dāng)?shù)毓操Y源有償使用管理辦法，咨詢業(yè)界已逐漸形成了“授權(quán)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)—“三性”評估—資產(chǎn)評估—編制實(shí)施方案—政府批復(fù)—競爭方式選擇受讓方—簽署有償使用協(xié)議—有償使用收入入庫”的固定運(yùn)作流程（詳見《市政公共資源有償使用：如何“點(diǎn)石成金”》）。但無論是政策文件抑或咨詢業(yè)界共識，均未系統(tǒng)性明確如何設(shè)置長效保證機(jī)制，以確保項(xiàng)目在十幾年甚至數(shù)十年的公共資源有償使用期內(nèi)能夠平穩(wěn)、順利運(yùn)行。

筆者根據(jù)自身操作多個公共資源有償使用項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，歸納和整理了常見的長效保障機(jī)制，并將分享對一些難點(diǎn)和問題的思考。

二、何為“長效機(jī)制”

長效機(jī)制通常是指通過規(guī)范、穩(wěn)定、配套的制度體系，確保特定領(lǐng)域治理持續(xù)有效運(yùn)行的制度安排。

目前，雖無明確的政策規(guī)定，但公共資源有償使用項(xiàng)目的使用期大多數(shù)分布在10年～30年間。為保證項(xiàng)目在如此長時(shí)間內(nèi)能夠平穩(wěn)運(yùn)行、協(xié)議雙方（政府方和公共資源有償使用方）合作關(guān)系持久穩(wěn)定、合作期內(nèi)公眾利益得到有效保證，有必要從政策支持、協(xié)議規(guī)定、組織協(xié)調(diào)機(jī)制等多個角度達(dá)成雙方共識，建立能夠覆蓋公共資源有償使用項(xiàng)目全生命周期的制度體系并予以落實(shí)和執(zhí)行。

三、長效保障機(jī)制的主要種類和內(nèi)容

1、政策支持機(jī)制

地方出臺的公共資源有償使用相關(guān)政策，是公共資源有償使用項(xiàng)目能夠順利策劃包裝和實(shí)施的基礎(chǔ)。對經(jīng)營性較強(qiáng)的項(xiàng)目，尤其是市政道路路內(nèi)停車泊位和公共停車場這類需要向使用公共資源的社會公眾收費(fèi)的項(xiàng)目，地方價(jià)格主管部門（發(fā)改）出臺的收費(fèi)指導(dǎo)文件如《XX市城區(qū)政府定價(jià)類停車場（設(shè)施）機(jī)動車停放服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》、《XX市機(jī)動車停放服務(wù)收費(fèi)實(shí)施細(xì)則》，是項(xiàng)目依法合規(guī)運(yùn)行和取得使用者付費(fèi)收入的最根本依據(jù)和保證。其他支持性政策文件還有如《XX省城市公共停車場管理辦法》等行業(yè)管理文件。

需要注意的是，地方出臺的單個政策其時(shí)效性往往難以覆蓋項(xiàng)目的全部合作期，因此建議地方行業(yè)主管部門、價(jià)格主管部門持續(xù)關(guān)注和跟進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域政策有效性，根據(jù)地區(qū)和行業(yè)實(shí)際形勢對政策進(jìn)行調(diào)整、更新或出臺新的政策。

2、長效監(jiān)管機(jī)制

由于涉及為社會公眾提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品，為保證合作期內(nèi)有償使用方提供的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品質(zhì)量，公共資源有償使用項(xiàng)目通常會從政府行業(yè)監(jiān)管、履約監(jiān)管、公眾監(jiān)督等多個維度設(shè)置監(jiān)管機(jī)制。

（1）行業(yè)監(jiān)管

行業(yè)主管、工商、市場監(jiān)督等相關(guān)政府部門，依據(jù)各自職責(zé)范圍對有償使用方提供的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品進(jìn)行行政監(jiān)管。

（2）履約監(jiān)管

在《公共資源有償使用協(xié)議》中明確有償使用方的運(yùn)營維護(hù)范圍和內(nèi)容、提供的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品質(zhì)量，通常采用績效評價(jià)（考核）等形式進(jìn)行定期/不定期評價(jià)并通過將評價(jià)（考核）結(jié)果與履約擔(dān)保（保證金）掛鉤的形式，督促有償使用方認(rèn)真履約，確保其提供合格的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品。由于在公共資源有償使用領(lǐng)域沒有專門的績效評價(jià)（考核）指導(dǎo)性文件，業(yè)內(nèi)通常參考《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號）、《政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》（財(cái)金〔2020〕13號）等文件，并結(jié)合項(xiàng)目行業(yè)領(lǐng)域特點(diǎn)和實(shí)際情況，在公共設(shè)施維護(hù)情況、服務(wù)質(zhì)量、滿意度等方面設(shè)置評價(jià)（考核）指標(biāo)。

（3）公眾監(jiān)督

公共資源有償使用項(xiàng)目的主要受益者和服務(wù)對象是社會公眾，因此社會公眾的監(jiān)督也是對項(xiàng)目運(yùn)維和服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的有效手段之一。公眾監(jiān)督通常通過政府網(wǎng)站/12345熱線反映問題、組織召開座談會、問卷調(diào)查等形式，并可與前述績效評價(jià)中的滿意度指標(biāo)相結(jié)合。

3、邊界和價(jià)格調(diào)整長效機(jī)制

在10年～30年的公共資源有償使用期內(nèi)，隨著時(shí)間的推移、政策調(diào)整、公共服務(wù)需求的變化，在協(xié)議中設(shè)定的初始運(yùn)營邊界條件必然也會發(fā)生變化，因此應(yīng)設(shè)置合理的邊界調(diào)整機(jī)制，約定雙方可在邊界條件發(fā)生變化時(shí)進(jìn)行友好協(xié)商，達(dá)成一致后以《補(bǔ)充協(xié)議》形式落實(shí)。

對涉及向公眾收費(fèi)的項(xiàng)目（如公共停車位和停車場），收費(fèi)價(jià)格通常為政府指導(dǎo)價(jià)，企業(yè)無法自行調(diào)整，因此針對重大邊界條件變化導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)期收益巨變，且無法直接調(diào)整收費(fèi)價(jià)格的情況，應(yīng)在協(xié)議中設(shè)置好再談判、調(diào)整有償使用期等合理機(jī)制，并約定好價(jià)格調(diào)整機(jī)制的觸發(fā)前提。

4、溝通協(xié)調(diào)和輿情應(yīng)對長效機(jī)制

在公共資源有償使用項(xiàng)目的實(shí)施和運(yùn)營過程中，負(fù)面輿情是幾乎所有項(xiàng)目都必須長期面對的問題和困難，而應(yīng)對此類輿情問題不僅是有償使用方的責(zé)任和義務(wù)，也需要實(shí)施機(jī)構(gòu)和相關(guān)政府部門的協(xié)作和配合。因此需要建立起協(xié)議雙方及相關(guān)政府部門的有效溝通途徑（如成立專門的工作組或?qū)訁f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，各方委派專人負(fù)責(zé)），并設(shè)置合理、完善的輿情監(jiān)測應(yīng)對和應(yīng)急處置機(jī)制，對包括12345熱線、政府網(wǎng)站、本地論壇、互聯(lián)網(wǎng)、短視頻平臺等多渠道的輿情隨時(shí)進(jìn)行跟蹤和分析，發(fā)現(xiàn)有負(fù)面輿情及時(shí)啟動應(yīng)急處置措施進(jìn)行管理，并在日常加強(qiáng)政策宣傳和輿論引導(dǎo)。

四、問題和思考

1、實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)對項(xiàng)目運(yùn)維持續(xù)關(guān)注

筆者在項(xiàng)目實(shí)操過程中發(fā)現(xiàn)，有些實(shí)施機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目前期策劃包裝、方案報(bào)批、有償使用的招標(biāo)采購?fù)度牒艽蟮娜肆ξ锪完P(guān)注度，但在與中標(biāo)方簽訂協(xié)議后往往會產(chǎn)生“有償使用費(fèi)對方已經(jīng)支付了，剩下的就全是對方自主運(yùn)營維護(hù)的事兒了”這類想法，而對有償使用方的履約監(jiān)管往往不夠重視，甚至有些到了協(xié)議約定的績效考核時(shí)點(diǎn)才想起來還有履約監(jiān)管這一環(huán)節(jié)，“臨時(shí)抱佛腳”匆忙準(zhǔn)備績效考核。筆者遇到的某個項(xiàng)目由于雙方都缺乏操作經(jīng)驗(yàn)，在協(xié)議規(guī)定的績效考核日期前幾天才想起來需要組織考核，導(dǎo)致績效監(jiān)管環(huán)節(jié)過于草率而流于形式，未能實(shí)現(xiàn)對履約進(jìn)行有效監(jiān)督的初衷；某項(xiàng)目運(yùn)營超過兩年但乙方（有償使用方）一直未按協(xié)議規(guī)定提交履約保函，甲方（實(shí)施機(jī)構(gòu)）直到近期才發(fā)現(xiàn)……這些教訓(xùn)都在提醒項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，一定要重視在運(yùn)營維護(hù)期內(nèi)對有償使用方的履約監(jiān)管，而不是“拿到有償使用費(fèi)”就完成任務(wù)、萬事大吉了。

2、以平常心對待負(fù)面輿情甚至涉訴問題

對一些面向社會公眾收費(fèi)的公共資源有償使用項(xiàng)目，尤其類似于將路內(nèi)停車泊位和公共停車場從免費(fèi)改為收費(fèi)的項(xiàng)目，負(fù)面輿情幾乎難以避免，這也導(dǎo)致一些政府方和公共資源有償使用方對此類項(xiàng)目“愛恨交加”，既想要順利運(yùn)作項(xiàng)目又往往因?yàn)楹ε螺浨閱栴}而畏縮不前。但筆者認(rèn)為，只要項(xiàng)目包裝、實(shí)施過程全部合法合規(guī)，輿情問題可以采用事前加大政策宣傳力度、廣泛開展聽證會/座談會征求和聽取公眾意見、加強(qiáng)輿情監(jiān)測和輿論引導(dǎo)等多種措施降低其影響。即使涉及欠費(fèi)、逃費(fèi)問題走到訴訟的地步，法院也會對合法合規(guī)的合理訴求予以支持。在“裁判文書網(wǎng)”中進(jìn)行“公共資源有償使用”關(guān)鍵字進(jìn)行查詢，可以看到查找結(jié)果大多數(shù)都是公共停車位/停車場逃費(fèi)的案件，從這些案件的描述和判決結(jié)果看，法院對合法合規(guī)的公共資源有償使用項(xiàng)目向用戶收取合理費(fèi)用的訴求基本是支持的，這也從側(cè)面反映了各地司法體系對公共資源有償使用項(xiàng)目合規(guī)運(yùn)作的支持和認(rèn)可。

五、結(jié)語

公共資源有償使用項(xiàng)目持續(xù)周期漫長，為確保有償使用方提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品質(zhì)量合格，不僅要建立完善的長效保障機(jī)制，更要注重長效機(jī)制的落實(shí)和執(zhí)行，方可為項(xiàng)目順利實(shí)施提供有效助力。