以績效評價為管理手段 規(guī)范PPP存量項目建設(shè)運營

馬莉 王瀟

近期，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設(shè)和運營的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2025〕84號），為PPP存量項目規(guī)范管理明確了方向。文件強調(diào)“嚴格開展績效監(jiān)控和績效評價，加強結(jié)果應(yīng)用并與政府付費掛鉤，結(jié)合績效評價情況適時開展中期評估，激勵社會資本方提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率”。

PPP項目績效評價，實踐根源源于財政支出監(jiān)督管理及政府投資項目評估管理，部分政策亦稱為績效考核、績效監(jiān)測。與財政全面預(yù)算績效管理相比，因涵蓋項目建設(shè)運營，其在指標體系、評價對象及結(jié)果應(yīng)用等方面更具復(fù)雜性，且兼具化解爭議、支撐按效付費、強化監(jiān)督指導(dǎo)等功能，是規(guī)范PPP存量項目建設(shè)運營、破解遺留問題的關(guān)鍵抓手與核心管理手段。

一、PPP存量項目為何亟需績效評價

（一）績效評價是規(guī)范項目合同履約、高效解決合同爭議的有力手段

PPP項目全生命周期長，政策迭代、人員變動等因素加大履約難度。部分項目合同存在條款約定模糊、風(fēng)險應(yīng)對機制固化、績效管理約定不明、爭議解決路徑缺失等問題，亟需以績效評價為抓手，構(gòu)建適配性管理機制與公平協(xié)商對話平臺，明晰權(quán)責(zé)邊界、暢通溝通渠道，高效化解履約分歧。

1、通過績效評價將合同目標“翻譯”為績效指標

PPP項目合同涵蓋數(shù)百項條款，僅靠合同表述難以評估履約成效，加之各行業(yè)不同的管理要求，通過績效評價可將宏觀定性的合同條款和管理目標，轉(zhuǎn)化為可量化的指標體系，清晰界定政企雙方責(zé)任邊界與執(zhí)行標準，實現(xiàn)合同目標與績效指標的耦合，推動履約落地。

2、通過績效評價搭建協(xié)商平臺，高效解決爭議

績效評價可從五個方面促成合同爭議解決。一是統(tǒng)一協(xié)商基準，通過標準化、可量化指標體系，將合同目標轉(zhuǎn)化為各方明確共識，消除履約模糊地帶，減少主觀分歧；二是聚焦核心矛盾，圍繞指標結(jié)果、核驗結(jié)論等，精準梳理爭議事項，避免分歧泛化；三是提供客觀依據(jù)，以績效評價結(jié)果為依據(jù)，讓爭議解決基于客觀數(shù)據(jù)而非主觀主張；四是規(guī)范溝通機制，通過指標優(yōu)化、結(jié)果反饋等環(huán)節(jié)，固化協(xié)商流程，避免無序溝通；五是前置預(yù)判分歧，借助常態(tài)化績效監(jiān)控，提前預(yù)判履約偏差，推動政企提前溝通。

（二）績效評價是項目財政支出的重要依據(jù)

績效評價作為PPP項目財政預(yù)算管理的支撐機制，在落實按效付費、規(guī)范資金使用等方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。

1、通過績效評價確定項目預(yù)算支出金額

以合同約定績效指標為基準，結(jié)合實際產(chǎn)出、服務(wù)質(zhì)量等開展績效評價，按評價等級對應(yīng)的付費系數(shù)核定預(yù)算金額。若發(fā)現(xiàn)成本不合理或產(chǎn)出不達標，則啟動預(yù)算調(diào)整并核減金額，確保預(yù)算與績效目標精準匹配。

2、通過績效評價提高資金使用合規(guī)性

通過常態(tài)化績效監(jiān)控與評價，將政府出資、上級補助等資金的撥付流程、?？顚Ｓ脠?zhí)行情況、階段產(chǎn)出等納入績效指標體系，重點監(jiān)控是否存在超預(yù)算支出、資金挪用等現(xiàn)象，保障公共資金合規(guī)性。

（三）績效評價是提升公共服務(wù)質(zhì)量、推動降本增效的激勵機制

1、通過績效評價推動公共服務(wù)質(zhì)量持續(xù)改進

依托“績效與付費掛鉤”“績效與信用評價聯(lián)動”等約束機制，激發(fā)社會資本提升公共服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)生動力，并以績效指標體系為支撐，精準識別服務(wù)供給短板與運營薄弱環(huán)節(jié)，強化過程監(jiān)督，倒逼政企責(zé)任主體及時糾偏，確保公共服務(wù)契合合同約定與公眾需求。

2、通過績效評價驅(qū)動項目降本增效

一是將成本效益、運營水平、質(zhì)量管控等指標納入績效體系，設(shè)定量化標準，建立“增效有獎、超支扣減”的付費機制，強化對成本管控與服務(wù)效能的雙約束，引導(dǎo)社會資本聚焦運營效益提升，破解“重建設(shè)輕運營”難題；二是依托動態(tài)評價，及時識別項目建設(shè)冗余、運營浪費等問題，督促政企雙方優(yōu)化運營、降低成本；三是以績效評價為激勵，推動政企雙方創(chuàng)新運營模式、引入先進技術(shù)，提升項目產(chǎn)出質(zhì)量與效率。

二、如何以績效評價為切入點規(guī)范PPP存量項目

聚焦存量項目普遍存在的推進滯緩、運營低效、調(diào)價機制失靈等痛點，以績效評價為核心抓手，從“風(fēng)險排查、爭議化解、調(diào)整優(yōu)化”三維度協(xié)同發(fā)力，全面診斷項目健康狀況，為項目分類處置、精準施策提供支撐。

（一）依托績效評價開展項目履約管理

針對正常履約類項目，以績效評價為抓手，強化建設(shè)及運營期履約管控與績效管理，精準排查潛在合同風(fēng)險，客觀評價項目產(chǎn)出質(zhì)量、管理目標達成度及實施成效。

此類項目堅守“依法履約、按效付費”的原則，重點推進三方面工作：一是摒棄“簡單達標式”考核，結(jié)合行業(yè)管理目標、合同約定及履約動態(tài)，構(gòu)建契合項目特點、合規(guī)科學(xué)且實操性強的指標體系，細化績效付費標準，規(guī)范付費管理；二是以績效評價失分項、缺陷項為切入點，識別建設(shè)運營異常情況，開展重點問題分析論證，補齊履約短板；三是建立落實“評價-整改-復(fù)核”閉環(huán)機制，對失分項制定整改清單，明確責(zé)任主體與整改時限。最終通過優(yōu)化管理機制、細化合同條款，進一步明晰權(quán)責(zé)邊界，實現(xiàn)付費與公共服務(wù)供給匹配，保障項目穩(wěn)健運行。

（二）依托績效評價開展合同爭議梳理與解決

針對合同分歧、權(quán)責(zé)履約不到位、建設(shè)運營內(nèi)容調(diào)整等引發(fā)進度受阻、付費不足乃至推進困難的項目，以績效評價為支撐，聚焦績效評價不合格項、異議結(jié)論等爭議觸發(fā)點，反向追溯至關(guān)聯(lián)合同條款與履約環(huán)節(jié)，剖析合同履約瑕疵、執(zhí)行條件缺失等潛在誘因。結(jié)合條款溯源，梳理合同執(zhí)行內(nèi)外部環(huán)境、各方履約能力等動因，找準爭議核心，分層施策、差異化合規(guī)處置。

針對合同歧義、執(zhí)行分歧。結(jié)合合同的真實意思表達與行業(yè)慣例，解讀歧義條款，厘清權(quán)責(zé)邊界，明確執(zhí)行標準。協(xié)商無果時，可引入咨詢機構(gòu)協(xié)助、專家評議等協(xié)調(diào)機制。

針對項目推進滯緩。依據(jù)項目不同階段分別設(shè)定可量化的績效指標，與政企雙方合同履約掛鉤，明確政企責(zé)任清單，建立跟蹤評估機制，對滯后項目啟動績效預(yù)警，通過績效整改倒逼問題靶向解決。

針對履約條件變更。若涉及政策法規(guī)、服務(wù)標準、投融資條件變動等情形，則啟動再談判，重新開展財務(wù)測算、方案優(yōu)化及決策論證，政企協(xié)商優(yōu)化合作期限、收益指標等要素，以補充協(xié)議固化約定。

針對履約能力不足、融資未落實等。開展爭議事項合規(guī)性審查與風(fēng)險評估，通過調(diào)整合作邊界、增信支持、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、提前終止、協(xié)商補償合理損失等方式處置，制定項目終止接續(xù)方案，防范次生風(fēng)險。

（三）依托績效評價開展項目調(diào)價與降本增效

針對合同調(diào)價機制缺失、成本機制不透明、成本調(diào)整邊界模糊等問題，按“績效評價-成本復(fù)核-優(yōu)化調(diào)整”流程，閉環(huán)落地合同調(diào)價工作。

績效評價對照，錨定調(diào)價前提。以績效評價結(jié)果對照合同約定，判定履約成效及公共服務(wù)產(chǎn)出達標情況，確保調(diào)價與合格服務(wù)供給掛鉤，筑牢合規(guī)調(diào)價基礎(chǔ)。

合規(guī)成本復(fù)核，固化調(diào)價基準。以歷史績效數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，依托財政評審、審計、成本監(jiān)審等手段，核驗成本真實性、評估運營效率、追溯不合理支出，固化合規(guī)成本基線，明確調(diào)價測算依據(jù)。

厘清調(diào)整邊界，規(guī)范調(diào)價規(guī)則。依據(jù)合同約定及行業(yè)特征，界定政策調(diào)整、運營優(yōu)化等不同成因的調(diào)價權(quán)限與成本責(zé)任邊界，結(jié)合績效評價數(shù)據(jù)，量化調(diào)價幅度，規(guī)范調(diào)價觸發(fā)條件，建立“績效量化+成本匹配”聯(lián)動調(diào)價模型，確保服務(wù)價格與服務(wù)質(zhì)量匹配。

三、實踐案例淺析

（一）績效評價開展背景

某市高速公路PPP項目于2020年簽署合同，總投資約62億元，建設(shè)期3年，由政府出資人代表與社會資本方合資組建項目公司作為法人實施，政府出資用于項目征拆。2023年末項目基本完工，項目公司申請通車試運營。

依據(jù)建設(shè)期績效監(jiān)控成果，項目實施機構(gòu)經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，項目在資本金到位與使用、專項工程驗收、運營單位管理銜接、投資變更風(fēng)險分擔等方面仍存在爭議事項。為客觀評估建設(shè)期履約情況對項目轉(zhuǎn)入試運營的影響，實施機構(gòu)通過公開程序委托第三方咨詢機構(gòu)，協(xié)助開展建設(shè)期績效評價。

（二）績效評價過程簡述

績效評價工作分三階段有序推進：

1、評價準備階段

梳理項目合同條款及政策規(guī)范，遵循“合同錨定、目標分解、量化可測”原則，對合同約定的績效指標體系進行優(yōu)化，構(gòu)建包括3項一級指標、22項二級指標、38項三級指標的指標體系，細化指標權(quán)重、數(shù)據(jù)來源及評判標準，制定評價工作方案。

2、項目調(diào)查及評價階段

組建“政府部門+行業(yè)專家+第三方機構(gòu)”聯(lián)合評價小組，通過資料查閱、現(xiàn)場勘查、問卷調(diào)查等方式歸集項目指標數(shù)據(jù)與履約記錄，對照指標體系評分并核驗爭議要點，確保結(jié)果客觀公正。

3、結(jié)果應(yīng)用階段

結(jié)合評價結(jié)果，回溯剖析指標失分項、合同爭議項及執(zhí)行缺陷項，形成績效評價報告，針對運營管理銜接、設(shè)施驗收投用等履約問題提出處置意見，助力政企磋商解決。

（三）績效評價實施效果

1、規(guī)范項目管理流程

以階段績效評價為抓手強化履約管控，聚焦項目進度、質(zhì)量、安全、環(huán)保等合同目標，排查38項績效指標的失分項并追溯根源，明確項目資本金到位與使用、環(huán)保水保驗收、安全生產(chǎn)管理、檔案標準化建設(shè)等整改任務(wù)，壓實項目公司整改責(zé)任，并跟蹤復(fù)核。2023年末，該項目路基路面、橋涵隧道等工程順利通過交工驗收。

2、提升項目履約透明度

聚焦績效評價鎖定的專項工程驗收、資本金出資、運營單位管理銜接、投資變更風(fēng)險分擔等履約堵點，項目實施機構(gòu)聯(lián)合第三方咨詢機構(gòu)、專業(yè)律所，通過合同精細解讀、專題論證、專班常態(tài)化會商的協(xié)同機制，厘清責(zé)任主體與履約邊界。對資本金出資、投資變更風(fēng)險分擔、運營單位管理銜接等爭議達成處置共識，專項工程驗收順利辦結(jié)，項目履約監(jiān)管效能顯著提升。

3、構(gòu)建長效監(jiān)管機制

一是強化財政預(yù)算聯(lián)動，以實際征拆進度為依據(jù)，評估政府資金使用成效，優(yōu)化出資安排；二是深化動態(tài)績效管理，結(jié)合中省行業(yè)管理要求，制定印發(fā)了項目監(jiān)管辦法，開展常態(tài)化績效監(jiān)控；三是健全跨部門協(xié)同監(jiān)督，建立財政、交管、路政、水利等部門綜合反饋整改機制，持續(xù)提升公共服務(wù)質(zhì)量。

該項目以建設(shè)期績效評價為抓手，在履約管理中取得階段性成效，有效化解合同分歧，推動項目管理模式從“事后整改”向“事前預(yù)防、事中動態(tài)管控”升級，為同類存量項目提供了可復(fù)制的實踐經(jīng)驗。