供熱基礎設施配套費：破解集中供熱特許經(jīng)營項目困境的 核心工具與實施路徑

李冰 章利東

在當前公共服務市場化改革與嚴控地方政府債務的背景下，集中供熱領域的市場化項目普遍推行“使用者付費、自負盈虧”的特許經(jīng)營模式。然而，該模式在實踐中面臨嚴峻挑戰(zhàn)：項目前期投資規(guī)模大、熱價調整滯后、系統(tǒng)整合成本高，在“零財政補助”政策剛性約束下，多數(shù)項目陷入財務不可持續(xù)困境。破解這一難題，亟需尋找既符合政策要求，又能有效彌補項目收益缺口的市場化工具。供熱基礎設施配套費（以下簡稱“配套費”）正是以此為背景凸顯其關鍵作用。本文系統(tǒng)闡述配套費的政策合規(guī)性、核心功能與實施路徑，論證其作為重要政策工具在保障特許經(jīng)營項目健康運行中的重要作用。

一、 配套費使用的政策合規(guī)性

供熱基礎設施配套費不屬于一般行政事業(yè)性收費，而是依據(jù)《政府性基金管理暫行辦法》設立的政府性基金，具有“受益者付費”和“專款專用”的典型特征。通常由新增建筑的建設單位在報建時繳納，收入全額納入地方財政預算，實行“收支兩條線”管理，專項用于規(guī)劃紅線外至用戶入戶端口之間的供熱管道、換熱站等配套設施建設。這一制度安排，使其可以在政策框架內(nèi)帶來合規(guī)、穩(wěn)定、定向的現(xiàn)金流，成為了連接城市發(fā)展增量與供熱基礎設施投資的天然橋梁。

二、 集中供熱特許經(jīng)營項目的現(xiàn)實困境與政策約束

《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》明確要求PPP項目“聚焦使用者付費”，且“項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本”?！痘A設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（2024修訂）》進一步強調“不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率等方式使用財政資金彌補成本”。在此政策約束下，集中供熱特許經(jīng)營項目普遍面臨以下困境：

1.前期投資回收壓力大，現(xiàn)金流長期失衡：項目核心設施投資巨大，而依賴政府定價的采暖費收入在運營初期因用戶發(fā)展緩慢而嚴重不足，難以覆蓋運營成本，導致現(xiàn)金流持續(xù)承壓。

2.運營期收益穩(wěn)定性差，抗風險能力弱：主要運營成本（如燃煤、燃氣）完全市場化波動，而熱價調整程序復雜、周期長，形成“成本上升快、熱價調整慢”的收益擠壓效應，項目收益波動劇烈。

3.項目可融資性不足，落地推進困難：金融機構對項目還款能力的評估高度依賴穩(wěn)定現(xiàn)金流預期。僅憑單一且受價格管制的采暖費收入，往往難以滿足風控要求，導致融資難、融資成本高。

4.系統(tǒng)整合動力不足，政策目標落地受阻：淘汰分散燃煤鍋爐、改造老舊管網(wǎng)等具有顯著社會效益的系統(tǒng)優(yōu)化工程，因投資回收慢而缺乏市場投資動力，制約了節(jié)能降碳等政策目標的實現(xiàn)。

三、 配套費在支持特許經(jīng)營項目中的核心功能

配套費通過其制度設計，能夠有針對性地緩解上述困境，并發(fā)揮以下四大核心功能的作用：

1.彌補前期投資缺口，改善現(xiàn)金流結構：配套費與新建建筑面積直接掛鉤，可在項目開發(fā)前期形成可觀的現(xiàn)金流入。例如，根據(jù)《甘肅省發(fā)展和改革委員會 甘肅省財政廳關于酒泉市城區(qū)城市基礎設施配套費收費標準的批復》（甘發(fā)改服務〔2015〕971號），按每平方米39.2元的標準，若運營期首年有100萬平方米的新增供熱面積接入，即可獲得約3920萬元的配套費資金。該資金規(guī)模通常遠超同期的采暖費收入，能極大改善項目運營初期的現(xiàn)金流狀況，縮短投資回收期。

2.增強收益穩(wěn)定性，提升抗風險能力：配套費支付主體明確（建設單位）、支付時點確定（與報建手續(xù)強制掛鉤），資金到位的確定性和時效性優(yōu)于面向終端用戶收取的采暖費。例如，《咸寧市中心城區(qū)城市基礎設施配套費征收管理辦法》規(guī)定，建設單位未按規(guī)定繳清配套費，住房和城鄉(xiāng)建設部門不予核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證。這種強制征收機制保障了資金的足額及時到位。配套費與采暖費共同構成項目雙重收入來源，當燃料成本上漲導致采暖費收益下降時，配套費可發(fā)揮收入平滑作用，提升項目收益可預期性。

3.強化項目信用支持，提升融資可行性：納入財政預算管理的配套費收益權，為項目提供了政府性基金層面的信用支持。將其與采暖費收益權相結合，可形成更優(yōu)質的可質押資產(chǎn)組合，增強項目對商業(yè)銀行及政策性金融機構的吸引力，有助于降低項目融資成本。

4.支持系統(tǒng)改造投入，促進綠色低碳發(fā)展：配套費可定向用于老舊管網(wǎng)改造、供熱管網(wǎng)整合、清潔能源接入等工程，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益統(tǒng)一。例如，某集中供熱項目利用配套費改造老舊管網(wǎng)21.65公里，淘汰12臺分散燃煤鍋爐，使熱損耗率從23%降至11%，每年減少煙塵排放約1200噸。這實質是將城市發(fā)展帶來的增量資金，用于存量系統(tǒng)提質增效，實現(xiàn)節(jié)能降耗、減排與提升管網(wǎng)運行經(jīng)濟性的多重目標，促進企業(yè)效益與社會公共利益協(xié)同發(fā)展。

四、配套費機制有效運行的關鍵設計

為確保配套費機制切實發(fā)揮作用，需進行嚴謹周密的制度設計：

1.堅守合規(guī)底線，杜絕變相負債：嚴格遵守《政府性基金管理暫行辦法》等規(guī)定，實行“收支兩條線”管理。在特許經(jīng)營協(xié)議中明確界定配套費為“專項用于指定基礎設施建設的非稅收入”，區(qū)分其與財政補貼、固定回報承諾的本質區(qū)別，杜絕任何可能形成政府隱性債務的條款。

2.強化績效掛鉤，落實按效付費：將配套費撥付與項目公司提供的公共服務績效強制掛鉤。建立涵蓋供熱溫度達標率、投訴處理及時率、安全事故率、系統(tǒng)能效等多維度的績效考核體系，并將考核結果與當期支付金額直接掛鉤，形成有效的激勵約束機制。

3.實施動態(tài)資金匹配，實現(xiàn)全周期平衡：配套費的撥付節(jié)奏應與供熱面積實際增長相匹配，既保障建設期資金需求，又避免運營后期收益過剩，實現(xiàn)項目全生命周期的收益動態(tài)平衡。

4.實施透明監(jiān)管，保障公共利益：配套費的征收、管理、使用全流程信息應依法公開，接受財政、審計、行業(yè)主管部門及社會公眾監(jiān)督。定期公開收入、撥付、工程進展及績效考評結果，確保資金在陽光下運行。

結語

在嚴控財政補助、聚焦使用者付費的新政策框架下，來自政府性基金的供熱基礎設施配套費（本質上是供熱使用者付費）如果能在特許經(jīng)營項目中合理安排使用，將可以為供熱市場化項目的發(fā)展提供關鍵的市場化、制度化解決方案。通過合理的制度設計，能夠合法合規(guī)地將城市發(fā)展前端收益，轉化為支持供熱基礎設施長期穩(wěn)定運營的可持續(xù)資金來源。通過充分發(fā)揮其補償投資、穩(wěn)定收益、增強信用、推動轉型的核心功能，并輔以合規(guī)管理、績效掛鉤、透明運作、動態(tài)調整的機制保障，配套費可有效緩解“無補助”特許經(jīng)營模式下的核心矛盾，為社會資本參與、公共服務提質增效、城市能源系統(tǒng)綠色低碳轉型，提供一條清晰可行的實踐路徑。未來，深化配套費工具的應用與創(chuàng)新，對推動更多公用事業(yè)領域的市場化改革具有重要的參考意義。